税务机关未保证纳税人陈述、申辩权败诉案件总结

编者按：行政程序是保障行政相对人权利，扼制行政主体自由裁量随意性的重要手段。我国《行政处罚法》规定行政机关作出行政处罚之前，应当履行告知程序，切实维护行政相对人的陈述和申辩权。然而，在税务实践中，税务机关忽视程序重要性、在执法过程中任性用权的情形并不少见，最终导致具体行政行为损害纳税人的合法权益。

一、行政程序的主要内容

英国行政法学家威廉·韦德曾言“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长, 只有依靠程序公正, 权力才可能变得让人能容忍。”行政程序，一般指行政主体实施行政行为必须遵守的方式、步骤、空间、时限。其内容主要包括以下几个方面：

1、告知。它要求行政机关在作出行政决定之前, 应当将有关事项告知行政相对人；在作出行政决定后, 应当告知受到该决定不利影响的人在何时、以何种方式、向何种机关提出不服审查的请求, 以引发对行政权的事后监督程序。

2、说明理由。它要求行政机关在作出行政行为时，如果是针对具体的个人或者特定事项时, 应当告知其行政决定的理由, 以便听取他为自己辩护的意见；如果行政决定是针对不特定的人或者事项时，行政机关应当说明这一决定的依据、政策导向，以便行政机关的决定更具可行性。

3、听取意见。它要求行政机关在作出有涉他人合法权益的决定前, 与其合法权益有关的公民、法人有权表达意见, 提供证据和行政机关听取意见, 接受证据的一种法律制度。听证被称之为行政程序的核心。没有事中听取意见, 事先告知也就没有意义。

4、回避。行政机关及其公务员如与所处理的案件有法律上的利害关系, 必须依法回避, 否则其对案件所作出的行政决定, 可能会在司法审查中被法院撤销。回避的目的是为了维护行政权行使的公正性。

二、行政相对人的陈述、申辩权

《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。”这是我国行政法律制度最早对行政相对人陈述权的规定，后来的《中华人民共和国行政许可法》也规定了这一权利。行政相对人陈述、申辩权与行政法治有着千丝万缕的联系，主要表现在以下：

1、行政相对人陈述权的人权保障价值。在行政法律制度中设立行政相对人的陈述、申辩权，其实质就在于允许行政相对人对行政机关的行政决定以一定的法律形式进行抗辩。这种抗辩改变了传统行政法中行政机关单方面的权利行使。

2、行政相对人陈述、申辩权的强化行政程序地位的价值。在行政法治中, 行政主体针对行政相对人的行为, 不管是作为的行为, 还是不作为的行为, 都应当依程序进行, 如果没有按照法定程序实施行政行为就构成行政法上的违法。而行政程序已经不单单是行政机关处理行政问题的操作规程, 它还包含了诸多类似于正当程序精神的非常深刻的价值。

3、行政相对人陈述、申辩权体现行政正义的价值。行政权的行使必须与社会正义紧密结合起来是法治发达国家都予以强调的, 而且在其行政法制度建设中尽可能将能够体现正义的价值理念予以肯定, 将一些能够促使正义实现的制度予以确立。

三、税务机关未保证纳税人的陈述、申辩权将败诉

税务机关在执法程序中，未保证纳税人的陈述、申辩权的，将导致败诉后果。华税律师曾发表未保证纳税人陈述、申辩权而败诉的案例有：

1、依据行政处罚听证后补充调取的证据作出处罚决定败诉案

2、税务行政处罚听证未完全告知违法事实败诉案

3、税务机关同日送达处罚事项告知书及处罚决定书致纳税人无法行使陈述、申辩权利败诉案

4、税务处罚听证未完全质证败诉案

5、税务行政处罚未履行听证程序败诉案

6、税务机关税收强制执行前未履行催告义务败诉案

小结：

程序违法主要表现为方式违法和步骤违法两个方面。其中方式违法是指作出行政行为的方式有缺陷。一是行政行为未按法定方式进行；二是行政行为虽然以法定方式运行，但存在缺陷。步骤违法是指行政主体及其行政工作人员作出行政行为没有按照法定的步骤进行。表现为法定步骤省略或颠倒，无根据的增加步骤以及不遵守时限等。在“依法治国”的大背景下，行政机关应当增强执法过程中的程序意识，严格按照法定程序行使职权、履行职责。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）