聚焦：八起税务机关因违反法定程序败诉案件盘点（下）

编者按：

税收执法行为的程序性事项是司法审查和复议审查的重要内容。税务机关在税收执法过程中违反法定程序的，其所作出的税收执法行为存在合法性缺陷，依法应予撤销。违反法定程序作为行政行为撤销或确认违法的理由之一，主要是因为行政机关在行政执法过程中如果违反了法定程序，极有可能会侵害到行政相对人的合法权益，包括知情权、陈述、申辩、听证以及救济权等。本文笔者汇总整理了近年来税务机关因违反各项法定程序规定而导致败诉的八起较为经典的案例与读者分享（注：文中涉及纳税人信息均以虚名代替）。

五、税务机关不当剥夺纳税人税务行政处罚听证程序中的质证、申辩权案

• 争议双方：

连城县甲矿冶有限公司

连城县国家税务局

• 救济程序：行政诉讼二审程序
• 裁决机关：福建省龙岩市中级人民法院
• 案情简介：

2014年7月，连城县国税局对甲公司开始实施税务检查。2015年5月13日，连城县国税局作出《税务行政处罚事项告知书》，2015年5月14日甲公司提出听证申请。2015年5月21日连城县国税局作出了《税务行政处罚听证通知书》，并于2015年5月28日举行了听证会。在听证会上，连城县国税局仅对《税务行政处罚事项告知书》认定的第一项违法事实进行了举证、质证和申辩，对其余二十七项违法事实未进行举证、质证和申辩，该事实有听证笔录为证。2015年6月26日，连城县国税局向甲公司作出了《税务行政处罚决定书》。

连城县人民法院对本案进行审理后认为连城县国税局作出的《税务行政处罚决定书》合法、有效，判决驳回甲公司的诉讼请求。2016年7月20日，龙岩市中级人民法院对本案审理后认为连城县国税局在本案听证程序中并没有对全部的违法事实进行充分地举证、质证，未充分保障纳税人申辩权利，违反法定程序，遂判决撤销一审判决和连城县国税局作出的《税务行政处罚决定书》。

• 违反法定程序分析：

《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见。”本法第四十二条第（六）项规定，“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。”本法第三条第二款规定，“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（国税发〔1996〕190号）第十四条也作出规定，“听证过程中，由本案调查人员就当事人的违法行为予以指控，并出示事实证据材料，提出行政处罚建议。当事人或者其代理人可以就所指控的事实及相关问题进行申辩和质证。听证主持人可以对本案所及事实进行询问，保障控辩双方充分陈述事实，发表意见，并就各自出示的证据的合法性、真实性进行辩论。”

据上述规定，在税务行政处罚听证程序中，税务机关应当充分保障申请人行使质证、陈述和申辩的权利，应当对税务机关所认定的全部违法事实及其证据材料进行质证、陈述和申辩。在本案的税务行政处罚听证程序中，连城县国税局仅对其所指控的第一项违法事实进行了举证、质证，对甲公司其余的二十七项违法事实没有进行充分地举证和质证，未充分保障甲公司陈述和申辩的权利，导致该听证会程序违法，连城县国税局所作出的处罚决定依法应予撤销。

六、税务机关强制执行前未履行告知义务案

• 争议双方：

银川甲物资有限公司

银川市国家税务局稽查局

• 救济程序：行政诉讼二审程序
• 裁决机关：银川市中级人民法院
• 案情简介：

2014年12月至2015年2月，银川市国税局稽查局对甲公司实施税务检查。2015年9月9日，银川市国税局稽查局向甲公司作出了《税务处理决定书》，责令甲公司15日内补缴相应税款及滞纳金。2015年9月21日银川市国税局将上述决定书实施了留置送达。2015年11月2日，银川市国税局向甲公司作出并送达了《税收强制执行决定书》，同日向甲公司的开户银行某支行作出并送达了《扣缴税收款项通知书》，并立即从甲公司的银行账户中扣划了60余万元缴入国库。

银川市金凤区人民法院以银川市国税局违反法定程序为由判决确认其作出税收强制执行行为违法，银川市中级人民法院维持了一审原判，驳回银川市国税局的上诉。

• 违反法定程序分析：

《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……”本法第三十六条规定，“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本法第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”《中华人民共和国税收征收管理法》第四十条规定，“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施：……”

据上述规定，税务机关向纳税人作出税收强制执行决定前，应当先依法履行催告程序，向纳税人作出《责令限期缴纳通知书》，并且要保障纳税人充分行使陈述与申辩的权利，复核纳税人的陈述事实和申辩理由。纳税人在责令期限届满后仍不履行纳税义务的，方可实施强制执行。在本案中，银川市国税局在实施强制执行措施前并没有向甲公司作出《责令限期缴纳通知书》，没有履行其法定的催告义务，无法保障甲公司的陈述和申辩权利，违反法定程序。

七、税务机关责令改正前未履行告知义务案

• 争议双方：

甲纺织仪器有限公司上海分公司

上海市地方税务局长宁区分局第十三税务所

• 救济程序：行政诉讼二审程序
• 裁决机关：上海市中级人民法院
• 案情简介：

2013年12月，第十三税务所在日常税收征管工作中发现甲公司上海分公司在办理纳税申报后，未提交其员工的个人所得税申报表附表、个人基本信息表、代扣代缴税款报告表等个人所得税相关的纸质纳税资料，也未按照规定设置员工个人所得税代扣代缴税款帐簿。2014年2月28日，第十三税务所向甲公司上海分公司作出《责令限期改正通知书》，并拟依据税收征管法第六十条、第六十一条、第六十二条的规定进行处罚。

上海市长宁区人民法院对本案经审理认为，第十三税务所作出的《责令限期改正通知书》合法、有效，遂判决驳回甲公司上海分公司的诉讼请求。2014年12月22日，上海市中级人民法院对本案进行审理后认为，第十三税务所没有提交证据证明其在作出《责令限期改正通知书》之前以书面方式告知甲公司上海分公司应按期提交涉税资料以及是否存在延期申报程序的证据资料，表明第十三税务所在作出《责令限期改正通知书》之前没有履行正当告知义务，程序失当，遂判决撤销一审判决及第十三税务所作出的《责令限期改正通知书》。

• 违反法定程序分析：

《中华人民共和国税收征收管理法》第二十七条规定，“纳税人、扣缴义务人不能按期办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，经税务机关核准，可以延期申报。”《个人所得税全员全额扣缴申报管理暂行办法》（国税发[2005]205号）第十二条也规定，“扣缴义务人不能按期报送《扣缴个人所得税报告表》、《支付个人收入明细表》和个人基础信息，需要延期申报的，应按征管法的有关规定办理。”因此，在本案中，第十三所经税务日常检查发现甲公司上海分公司有个税申报瑕疵后，应当采取正式的书面方式告知其是否申请延期申报，而不是直接对所涉税收违法行为直接作出责令限期改正决定。

八、税务机关违反重大税务案件审理程序案

• 争议双方：

永定县甲加油站

福建省永定县国家税务局

• 救济程序：行政诉讼一审程序
• 裁决机关：永定县人民法院
• 案情简介：

2012年8月，永定县国税局对甲加油站开始实施税务检查。案件经听证后，2013年3月15日，永定县国税局经重大税务案件审理委员会审理后向甲加油站作出了《税务行政处罚决定书》。

2013年7月23日，永定县人民法院经审理认为永定县国税局违反了重大税务案件审理程序，遂判决撤销其作出的《税务行政处罚决定书》。

• 违反法定程序分析：

《重大税务案件审理办法》（国家税务总局令第34号）第五条规定，“省以下各级税务局设立重大税务案件审理委员会。审理委员会由主任、副主任和成员单位组成，实行主任负责制。审理委员会主任由税务局局长担任，副主任由税务局其他领导担任。”办法第二十七条规定，“审理委员会成员单位书面审理意见一致，或者经审理委员会办公室协调后达成一致意见的，由审理委员会办公室起草审理意见书，报审理委员会主任批准。”办法第三十一条规定，“审理委员会会议由审理委员会主任或其授权的副主任主持。首先由稽查局汇报案情及拟处理意见。审理委员会办公室汇报初审意见后，各成员单位发表意见并陈述理由。审理委员会办公室应当做好会议记录。”第三十三条规定，“审理委员会办公室根据会议审理情况制作审理纪要和审理意见书。审理纪要由审理委员会主任或其授权的副主任签发。会议参加人员有保留意见或者特殊声明的，应当在审理纪要中载明。审理意见书由审理委员会主任签发。”

据上述规定，重大税务案件审理程序包括书面审理和会议审理，如果采取书面审理的，审委会应当签发由审委会主任签字批准的审理意见书；如果采取会议审理的，审委会应当制作会议记录、审理纪要和审理意见书，其中审理纪要需经审委会主任或副主任签字，审理意见书需经审委会主任签发。在本案诉讼程序中，永定县国税局在重大税务案件审理程序方面仅向法院提交了重大税务案件审理提请书和审委会的审理意见书，且该审理意见书没有审委会主任的签字，无法判明永定县国税局审委会究竟是采取了书面审理还是会议审理，严重欠缺程序性文书和材料，最终法院认定永定县国税局违反法定程序遂判决撤销其处罚决定书。

小结

税务机关在税收执法活动中的程序违法事项多见于送达程序、履行告知义务、各类时限处理以及保障纳税人救济权利等方面。根据我国行政复议法及行政诉讼法的规定，行政机关违反法定程序执法的，其执法行为将会面临被撤销或被确认违法的后果。税务机关在税收执法过程中应当着重审查自身的执法程序合法性，降低执法风险；同时，纳税人应当积极、充分地实施自身依法所享有的各项救济权利，因税务机关程序违法导致纳税人救济权利被侵害或被剥夺的，纳税人应当采取适当的法律措施维护自身权益。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）