2022年税收立法盘点暨2023年税收立法展望

编者按：税收关乎财富分配，关系着国计民生，因此关于税收的基本制度属于立法保留的内容。过去一段时间内由于税收实践不充分，因此立法机关以授权立法的形式授权国务院制定关于税收的各类暂行条例。随着我国法制的不断健全，强化税收立法成为题中应有之义。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》也明确要求“全面落实税收法定原则，加快推进将现行税收暂行条例上升为法律。”本文通过对2022年各类税收立法活动予以盘点，以展望2023年度的税收立法。

2022年税收立法动态聚焦

自党的十八大以来，国家在不断强化税收法定原则，主要表现为将暂行条例上升为法律。对于新开设的税种，由立法机关授权试点，确保税的开设、税的基本内容由法律所确定，符合《立法法》的规定。2022年，虽然因疫情影响税收立法活动有所延缓，但总体上仍在稳步推进。

（一）房地产税试点暂缓推行

早在2015年，房地产税已被纳入第十二届全国人大常委会立法规划，正式为房地产税立法划定时间表。2021年3月13日，“十四五”规划和2035年远景目标纲要都明确将“推进房地产税立法”纳入工作重点。2021年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定：授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，以积极稳妥推进房地产税立法与改革，引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展。不过，进入2022年，有关负责人明确表示：“今年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件”，房地产税的试点活动延缓开展。10月27日，财政部发文《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》指出：支持深圳在全国税制改革中先行先试。作为财政部召开的房地产税试点工作座谈会的意向城市，深圳市可能在接下来成为房地产税试点城市。

（二）《印花税法》自2022年7月1日起施行

2021年6月10日，《印花税法》于第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。2022年7月1日，《印花税法》正式生效，成为我国第13部税收领域的法律，是现行18个税种中第12个以法律形式予以规范的税种。此次立法按照“税制平移”原则，将《印花税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）上升为法律，同时结合经济社会发展和征管实际，对印花税制度进行了部分调整完善。为配合落实《印花税法》，财政部、税务总局出台《财政部 税务总局关于印花税若干事项政策执行口径的公告》（财政部 税务总局公告2022年第22号），对纳税人、应税凭证、计税依据、补税和退税、免税等问题予以明确；发布《财政部 税务总局关于印花税法实施后有关优惠政策衔接问题的公告》（财政部 税务总局公告2022年第23号），对印花税的优惠政策予以清理。国家税务总局出台《国家税务总局关于实施<中华人民共和国印花税法>等有关事项的公告》（国家税务总局公告2022年第14号）对部分征管问题予以明确。

（三）2022年国务院立法计划：关税法草案、增值税法草案、消费税法草案拟提请审议

2022年7月5日，国务院办公厅印发《国务院2022年度立法工作计划的通知》，要求科学合理安排立法项目，围绕全面深化改革开放、推动经济高质量发展，在税收立法方面，提请全国人大常委会审议关税法草案、增值税法草案，预备提请全国人大常委会审议消费税法草案。到目前为止，增值税法草案已提请全国人大常委会审议。

（四）全国人大常委会首次审议《增值税法（草案）》

2019年，财政部、国家税务总局于就《增值税法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见，起草了《中华人民共和国增值税法（送审稿）》。司法部等相关部委随后形成了《增值税法（草案）》（以下简称“草案”），经国务院常务会议讨论通过后，于2022年12月提交十三届全国人大常委会审议。全国人大常委会首次审议通过后，就草案公开征求意见，期限为30日。此次增值税立法总体上持税制平移的思路，以《增值税暂行条例》为基础，在保持现行税制框架和税负水平基本不变的情况下，结合近年来“营改增”的部分税收政策，形成了统一的增值税法律框架，为落实“税收法定原则”走出了坚实的一步。

（五）电子烟纳入消费税应税范围，消费税迎来变化

消费税立法一直是国务院关注的立法活动之一，也列入了2022年的国务院立法工作计划，但并未实施。2022年10月，财政部、海关总署、税务总局发布《财政部 海关总署 税务总局关于对电子烟征收消费税的公告》（财政部 海关总署 税务总局公告2022年第33号），将电子烟纳入消费税的应税范围，实行从价定率的办法计算纳税。生产（进口）环节的税率为36%，批发环节的税率为11%。税务总局出台《国家税务总局关于电子烟消费税征收管理有关事项的公告》（国家税务总局公告2022年第22号）对征管问题予以明确。现行消费税立法应考虑并吸纳之。

2023年税收立法展望

（一）增值税法草案有望尽快审议，税收立法工作更上层楼

1、增值税立法的背景

增值税是我国第一大税种，税收收入占比高、征税范围广，对于我国经济社会的影响面大。2012年以前，我国以营业税为主要税种，但囿于营业税不可抵扣的特点，征管存在难题，且易造成严重的重复征税，给企业增加负担。因此，自2012年开始，我国开始试点“营改增”改革，采用分步实施的方式，不断扩大增值税的应税税目，并于2016年全面完成了营改增试点，初步建立了现代增值税制度。2017年，国务院通过修订《增值税暂行条例》，对“营改增”改革的成果从立法层面予以确立。

《暂行条例》的性质属于授权立法，其授权来源是1984年9月18日六届全国人大常委会第7次会议根据国务院的建议作出的决定：“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行和经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。”在1984年授权立法时，全国人大常委会并未限定授权的期限，因此相关的暂行条例一直延续至今。但授权立法毕竟不是法律，且2015年《立法法》修订以后，授权立法具有临时性、短期性、试点性的特点，税收立法活动成为要务。

2、《立法法》修订对增值税立法的影响

2015年《立法法》的修订，首先是明确了税收立法保留的范围，即旧《立法法》只规定在涉税领域只规定了“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”应当制定法律，其中的“税收基本制度”语焉不详。2015年《立法法》第八条第（六）项明确规定：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。且根据第十条的规定“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。”“授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。”明确授权立法的期限为5年。

2015年《立法法》首先为授权立法确立了期限，虽然不能追溯影响到《增值税暂行条例》的效力，但是为国务院施加了压力，迫使其尽快将其升级为法律。其次，增值税的税率现在由国务院授权财政部、税务总局调整，但税率属于立法保留的税收基本制度，在立法之后不宜轻易变更，也不宜轻易授权给国务院调整。2022年12月20日，《立法法（修正草案二次审议稿）》（以下简称“修正草案”）公布，不过修正草案未对该条进行修订，立法活动需要保持一贯的慎重。同时，修正草案要求法律法规公布后，草案说明等应及时公开，立法信息应多渠道发布，这对于完善立法程序、强化立法宣传具有重要意义，在推进现行税收暂行条例上升为法律的进程中，税法草案及其说明的公开有了明确的范围和时限要求。

3、增值税法今年或可出台

2015年全国人大常委会法工委牵头起草《贯彻落实税收法定原则的实施意见》进一步明确，开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律。2021年《关于进一步深化税收征管改革的意见》要求“全面落实税收法定原则，加快推进将现行税收暂行条例上升为法律。”增值税经过“营改增”的变革之后，制度趋于稳定，具备了上升为法律的条件。不过，立法活动是复杂且繁琐的。根据《立法法》的规定，由全国人民代表大会常务委员会进行立法的，草案应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决，即所谓的“三读”。同时，需要听取各方面的意见，以《环境保护税法》为例，其从公开征求意见（2015年6月10日）到形成法律草案提交审议（2016年09月02日）耗费了一年多的时间。《中华人民共和国印花税法（征求意见稿）》从公开征求意见（2018年11月1日）到2021年6月10日正式施行，历时约三年。

根据《立法法》第三十七条的规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”现在此次增值税法草案正处于初次审议后的征求意见阶段。由于增值税较为复杂，专业性更强，其可能在今年年底或者明年完成二次、三次审议。

（二）2023年房地产税立法进程有望加速

2021年10月23日，全国人大常委会作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》，授权国务院开展房地产税的试点，为期5年。2022年，由于条件尚不满足，因此房地产税试点并未推进。2023年，随着经济复苏，房地产改革试点工作可能将重新步入正轨。目前，房地产税法立法进程还停留在完善法律草案、重要问题的论证的阶段，房地产税法的出台有待进一步观望。

（三）关注《税收征收管理法》的修订

按照我国现行税收立法体制，《税收征收管理法》规定了税收征收管理的一般性内容，包括纳税登记、纳税申报、税款缴纳、税务检查等，涉及税收政策的具体执行和税款征收的行政程序。因此，《税收征收管理法》虽然名义上是程序法，但在税法总则缺失的背景下，承担了部分税法通则的功能，其重要意义不言而喻。2015年《税收征收管理法》修订时，其征求意见稿的内容较为激进，对现行的税收征管体制进行了较大的调整，更加突出征管法作为我国税收一般法、税法通则的地位，条文增加至11章、137条，但实际修订时，并未采纳征求意见稿的内容，而是在原有《税收征收管理法》的基础上进行了微调。

目前，我国的税收立法存在着税制侧重平移，对税法体系的构建不足的问题。首先，税收征管作为国家行政中的特别领域，《税收征收管理法》与《行政处罚法》、《行政强制法》等行政一般法的衔接不足，致使实践中产生了一些争议；其次，我国现行升级为法律的13部税法，相互之间缺乏统一、协调的体系引导，致使税法的适用复杂，重复课税现象时有发生；其三，我国现行税法体系中税法总则缺位，缺乏对一般性的税法原理、原则、基础制度的规定，部分功能由《税收征收管理法》承接。因此，要强化落实税收法定原则，实现税收立法的体系化，完善《税收征收管理法》的必要的也是可行的举措。

实际上，至2019年，《税收征收管理法》的修订仍是列入国务院立法工作计划的，但相关详情未向公众公布，2020年以后虽然不再列入国务院立法工作计划，但是随着单行税法的立法完成，征管法的修订依然值得关注。