详解检察院对税务局提起税务行政公益诉讼程序

编者按：

合肥市包河区人民检察院在履行职责过程中发现，2014年8月至2015年8月，合肥铭励家具有限公司、合肥拓格会展有限公司等六单位和个人让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的增值税发票。葛余兴等人虚开增值税专用发票案发后，合肥铭励家具有限公司等单位补缴了税款，但合肥市国家税务局对涉案虚开增值税专用发票作为进项税票抵扣税款的违法行为一直未进行查处。包河区人民检察院将案件线索转交蜀山区人民检察院，近日，安徽省合肥市蜀山区人民检察院依据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，以合肥市国家税务局为被告向蜀山区人民法院提起行政公益诉讼。

一、何为税务行政公益诉讼

根据全国人大常委会的授权和试点工作方案，人民检察院提起公益诉讼自2015年7月起开展试点工作，试点期限为两年，试点地区为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市。

人民检察院提起公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，民事公益诉讼包括污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件，检察机关以实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织为被告提起的公益诉讼；行政公益诉讼包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件中，检查机关以上述行政机关为被告提起的公益诉讼。

税务行政公益诉讼是以税务机关为被告的行政公益诉讼，本文编者按中提到的检察院应税务机关未依法履行法定职责以税务机关为被告提起公益诉讼，即为一起典型的税务行政公益诉讼。以下分别介绍行政公益诉讼和税务行政公益诉讼。

（一）行政公益诉讼

1.试点案件。检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，检察机关可以向人民法院提起行政公益诉讼。

2.诉讼参加人。检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

3.诉前程序。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准。

4.诉讼请求。检察机关可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。

（二）税务行政公益诉讼

税务行政公益诉讼是指检察机关在履行职责过程中发现税务机关在税收征管中违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，检察机关以税务机关为被告提起的行政公益诉讼。检察机关提起税务行政公益诉讼，需要具备以下条件：

1.税务机关违法行使税收征管职权或者不作为

税务机关是行使税收征收管理职权的行政机关，税务机关存在未依照法定职权或者超越法定职权行使税收征管职权的违法行为，或者行政不作为，是检察机关提起税务行政公益诉讼的条件。编者按中的税务行政公益诉讼，系因为税务机关未依据《税收征管法》和《发票管理办法》，追究相关人员虚开增值税专用发票的法律责任。

2.造成国家或者社会公共利益受到侵害

检察机关提起税务行政诉讼的条件还包括，由于税务机关存在违法执法或者行政不作为的行为，造成国家税收或者社会公共利益受到侵害。编者按中的税务行政公益诉讼，由于税务机关未依法追究相关人员虚开增值税专用发票的法律责任，有损国家发票管理秩序和国家税收。

3.无适格的原告，无法提起行政诉讼

根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，税务行政诉讼的原告系行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。在一些案例中，由于不存在上述适格的原告，导致相关主体无法提起行政诉讼，检察机关才会以公益诉讼人的身份提起税务行政公益诉讼。

二、税务行政公益诉讼会带来何种社会影响

（一）填补现行税务法律救济制度的空缺

现行税务法律救济制度包括税务行政复议及税务行政诉讼，税务行政复议要求复议申请人为具体行政行为的行政管理相对人或者其权利直接被该具体行政行为所剥夺、限制或者被赋予义务的公民、法人或其他组织，税务行政诉讼也要求原告为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。这就导致很多税务机关虽存在违法行为或者不作为时，由于不存在上述适格的原告或者申请人，纳税人无法启动税务法律救济程序。

税务行政公益诉讼中，检察机关作为国家利益或社会公共利益的代表，以公益诉讼人的身份，以税务机关作为被告提起行政诉讼，督促税务机关依法行使税收征收管理职权，填补了现行税务法律救济制度的空缺。

（二）税务机关会更加注意控制执法风险

公益诉讼试点实行后，检察机关能够更好的行使法律监督职能。税务机关侵害行政相对人权利时，会面临行政复议和行政诉讼；税务机关侵害国家或者社会公共利益时，同样会面临行政诉讼，且如果涉嫌渎职等违法犯罪时，还将面临刑事责任。因此，税务机关会更加注意控制执法风险，在执法过程中会更加切实地做到依法行政，所有行政行为要于法有据、程序正当。

小结：

公益诉讼制度的出现，促使检察机关更加充分地行使法律监督职权，促进依法行政、严格执法，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。对于纳税人而言，一方面纳税人的权益得到了更加有力的保护，另一方面纳税人的税收违法成本也在逐步上升。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）