纳税人检举税收违法行为，税务机关行政不作为税务争议案

编者按：

《中华人民共和国税收征收管理法》第十三条规定：“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为。收到检举的机关和负责查处的机关应当为检举人保密。税务机关应当按照规定对检举人给予奖励。”《税收违法行为检举管理办法》进一步作出相关规定，以规范税收违法行为检举管理工作。本案即是举报人认为税务机关在接到税收违法行为检举后未履行法定职责，发生的税务争议。

一、案情简介

2015年3月2日，柳书咸向南京市国家税务局举报南京团发建材有限公司（以下简称“团发公司”）存在偷税的违法行为。2015年3月10日，南京市国家税务局举报中心将该案件转至南京市国家税务局第二稽查局（以下简称“国税第二稽查局”）。2015年3月25日，国税第二稽查局对团发公司涉嫌税收违法行为一案予以立案受理。之后，国税第二稽查局就案件开始调查，因案情复杂，国税第二稽查局对案件办理了三次延期。2015年8月4日，国税第二稽查局向团发公司送达了宁国税稽二处[2015]67号《税务处理决定书》及宁国税稽二罚[2015]39号《税务行政处罚决定书》。2015年8月11日，国税第二稽查局就柳书咸举报的团发公司违法行为的查处情况向柳书咸进行了书面的回复。2015年9月1日，国税第二稽查局作出检举税收违法行为奖励的通知，对于柳书咸的检举行为颁发检举奖金500元。

（一）柳书咸提起行政诉讼，一审法院不予立案

柳书咸认为国税第二稽查局未在收到检举信后60日内予以答复，没有进行处罚，没有对其进行奖励构成行政不作为，其向南京市鼓楼区人民法院提起本案诉讼后，南京市鼓楼区人民法院于2015年8月17日向其发出释明函，要求其于3日内补充相关材料，以证明其系行政行为利害关系人，但柳书咸未能于指定期限内补充提交相应材料。南京市鼓楼区人民法院认为柳书咸未能提交证据证明其系案涉行政行为的利害关系人，其作为原告的主体不适格，于2015年8月26日作出（2015）鼓行诉初字第45号行政裁定，对柳书咸的起诉不予立案。

（二）柳书咸不服一审法院裁定，提起上诉，二审法院裁定由一审法院立案受理

柳书咸不服一审法院裁定，向江苏省南京市中级人民法院提起上诉。二审中，柳书咸提交的国税第二稽查局出具的告知书和领奖通知书，证明国税第二稽查局已经查实了柳书咸合同相对方团发公司的税务违法行为，并通知柳书咸前往领取奖金，因此柳书咸与国税第二稽查局就此的查处行为具有法律上的利害关系。故柳书咸向原审法院起诉国税第二稽查局行政不作为，符合行政诉讼法规定的立案条件。江苏省南京市中级人民法院于2015年11月4日作出（2015）宁行诉终字第217号行政裁定，1.撤销南京市鼓楼区人民法院(2015)鼓行诉初字第45号行政裁定；2.本案由南京市鼓楼区人民法院依法立案受理。

（三）一审法院立案受理，判决驳回柳书咸的诉讼请求

南京市鼓楼区人民法院于2015年12月7日对本案立案受理。经审理后，认为国税第二稽查局根据柳书咸的检举，依法履行了对团发公司税收违法行为的查处职责，并将查处结果告知柳书咸，同时对于柳书咸的检举行为予以奖励。因此，柳书咸认为国税第二稽查局不答复不作为的理由不能成立，柳书咸要求确认国税第二稽查局不答复不作为违法的诉讼请求，不予支持。判决驳回柳书咸的诉讼请求。

（四）柳书咸不服一审法院判决，提起上诉，二审法院判决维持原判

柳书咸不服一审判决，向江苏省南京市中级人民法院提起上诉。江苏省南京市中级人民法院经审理后，认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人柳书咸的上诉理由缺乏依据，其上诉请求本院不予支持。判决驳回上诉，维持原判。

本案争议焦点在于：

1.柳书咸是否系本案的利害关系人；

2.税务机关是否构成行政不作为。

二、华税分析

（一）接到税收违法行为检举，税务机关的法定职责

《中华人民共和国税收征收管理法》第十三条规定：“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为。收到检举的机关和负责查处的机关应当为检举人保密。税务机关应当按照规定对检举人给予奖励。”根据《税收违法行为检举管理办法》第四条、第十条、第十四条的规定，市（地）及市（地）以上税务机关稽查局设立税收违法案件举报中心，实名检举和匿名检举均须受理。举报中心将检举事项登记以后，应当分类处理。

举报中心的主要职责是：1.受理、处理、管理检举材料；2.转办、交办、督办、催办检举案件；3.跟踪、了解、掌握检举案件的查办情况；4.上报、通报举报中心工作开展情况及检举事项的查办情况；5.统计、分析检举管理工作的数据情况；6.指导、监督、检查下级税务机关举报中心的工作；7.负责本级检举奖金的发放和对检举人的答复工作。

（二）本案中，柳书咸系合格的原告

《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据上述规定，行政诉讼中合格的原告分为两种，一种是行政行为的相对人，是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人；另一种是其他与行政行为有利害关系的主体，需要满足以下三个条件：1.被诉具体行政行为侵犯了起诉之人的合法权益，并且发生了损害后果；2.起诉之人的合法权益受侵害必须是在行政行为在法律上形成之后发生的；3.起诉之人的合法权益受侵害与被诉具体行政行为具有直接的因果关系，即作为结果的合法权益受侵害是作为原因的行政行为所直接引起的，这种因果关系在法律上已被确定。

根据上述规定，本案中柳书咸享有检举团发公司税收违法行为的权利，国税第二稽查局作为税务稽查机关，应当依法履行查处职责。我们认为，柳书咸和国税第二稽查局之间形成税收违法行为检举管理法律关系，柳书咸是本案中国税第二稽查局具体行政行为的相对人。柳书咸认为国税第二稽查局未在收到其检举信后法定期限内予以答复，没有对其进行奖励构成行政不作为，柳书咸是合格的原告。

（三）本案中，税务机关不构成不作为

《税收违法行为检举管理办法》第二十条规定：“对实名检举案件，举报中心收到承办部门回复的查办结果以后，可以应检举人的要求将与检举线索有关的查办结果简要告知检举人；检举案件查结以前，不得向检举人透露案件查处情况。向检举人告知查办结果时，不得告知其检举线索以外的税收违法行为的查处情况，不得提供税务处理（处罚）决定书及有关案情资料。”第十八条规定：“对上级税务机关稽查局及其举报中心督办的检举案件，除有特定时限者以外，承办部门应当在收到纸质督办函后3个月内上报查办结果；案情复杂无法在限期内查结的，报经督办部门批准，可以延期上报查办结果，并定期上报阶段性的查办情况。上级不要求上报查办结果的交办案件，应当定期汇总上报办理情况。本级税务机关稽查局直接查办的检举案件，除有特定时限者以外，承办部门应当在收到纸质交办单以后3个月内将查办结果报告本级税务机关稽查局负责人并回复举报中心；案情复杂无法在限期内查结的，报经本级税务机关稽查局负责人批准，时限可以适当延长，同时将阶段性的查办情况报告本级税务机关稽查局负责人并回复举报中心。”相关法律并未规定税务机关应在收到检举信后60日内向检举人予以答复。

本案中，2015年3月，南京市国家税务局举报中心将案件转到国税第二稽查局处。国税第二稽查局于2015年8月4日查处结束。国税第二稽查局在查处结束后，将查处情况向柳书咸进行告知，符合法律规定。并且根据《检举纳税人税收违法行为奖励暂行办法》第三条的规定“对单位和个人实名向税务机关检举税收违法行为并经查实的，税务机关应根据其贡献大小给予奖励”，国税第二稽查局基于税收违法行为查处的情况，履行了对柳书咸给予500元检举奖励的职责。柳书咸认为国税第二稽查局未在收到检举信后60日内予以答复，没有进行处罚，没有对柳书咸进行奖励构成行政不作为，并无法律依据。

小结：

税务机关及其举报中心应当在自己的职责范围内依法保护检举人、被检举人的合法权利，应对相关信息严格遵守保密规定。纳税人作为税务机关税收违法行为检举管理行政行为的相对人，在税务机关未依法履行职责时，可以作为相对人提起行政诉讼。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）