对备案制下税收优惠申请的10个新观察

编者按：一直以来，大家对税务筹划都偏爱有加，其实税收筹划一个非常重要的部分就是最大化用好税收优惠政策。特别是，随着金税三期全面上线，一些灰色地带的税务筹划空间被压缩的比较厉害，税收优惠显得更加重要了。目前一些行业性、区域性的税收优惠政策落实还不尽如人意，除了企业重视不够外，高水平专业机构缺乏，政府执行不规范等，也是重要原因。结合税收优惠管理方式的变化，本期华税为您解读备案制下税收优惠申请以及专业机构服务面临的10大挑战。

最近我们接到很多有关税收优惠稽查、检查案件，比如，东北一个企业，七八年前因为税收优惠事项存在问题，私下和征管员协商“解决”了，后来征管员被查处存在渎职，最近国家组织去检查税收优惠政策落实的规范性，问题暴露了。其实，当时这个企业问题没有那么严重，严格意义上来讲不是偷税，当时和征管员协商结果是算是偷税，罚点钱一了百了，但是这个“偷税”的界定按照高科技企业认定办法是要取消优惠资格的，还需要补税，目前问题就异常复杂了。此类问题的爆发有偶然的因素，也有大的背景，那就是整个国家对于税收优惠管理的方式正在发生转变。

观察一：合法性因素在税收博弈中的权重正在加大

整个税收征管或者税收筹划，从过程来看是一个综合反复博弈的过程，这其中有一个权重在逐步加大，这个权重就是税务事项或筹划方案的合规合法性，大的背景是依法治国，依法治税。相应在行政执行方面要求依法行政，规范税收行政行为，国家税务总局从去年到今年也发了很多文件。从政府管理的角度看，政府的定位从以前的管制型的政府正向服务型政府转变，相应的从事前审批逐步转到事后的监督管理，在以上三种大背景下税收优惠管理方式正在发生非常大的转变。

观察二：国务院已对47项涉税审批进行了清理

截止到今年上半年国务院已经对全部的部门规章和规范性文件设定的214项审批事项全部进行了清理，分两批，每次发布的时候，我们都写文章进行了详细解读，第一批一共62项，涉税事项有29项，几乎占了一小半；第二批是在今年上半年2月3号，152项，其中18项涉税事项，一共214项，其中涉税事项47项，还是比较多的。很多大家熟悉的税收优惠事项已经取消了审批，而我们很多企业，以及专业服务机构还没有关注到。同时也引发一个问题，审批事项一下都变成了备案制，一些需要专业认证的优惠资格如何管理，比如“双软企业”，这可能是目前面临比较突出的问题，中间存在一个真空区，取消了下一步怎么管？所以在这个背景下近期关于税收优惠的政策发的还是比较频繁的。

观察三：备案制实际增加了企业的风险

备案制的核心是提交资料形式的完整性，不能进行实质审查。如果要进行实质审查，就不是备案制，还是审批制。以前审批制下，我们作为税务服务机构，协助企业申请税收优惠资格，提交资料时，一般企业带着我们去，因为我们的解释可能更加清楚，整个递交材料，可能要往复好几次；现在备案制下，材料只要提交资料形式完整性等符合，该填的填完，要求提交两份你只提交一份肯定不行，这个变化还是比较大的，尤其从2015年到今年发生了快速的变化。以前审批制下，即使税收优惠政策适用错误，只要纳税人没有编造虚假资料，责任都在税务局方面。不可以定性为偷税，不可以处以罚款、滞纳金，只能追征之前三年的税款。现在备案制下，即使纳税人没有编造虚假资料，也往往因为对于税收优惠政策的理解有误，而导致税务局的处罚，不仅要补缴税款、滞纳金、处以罚款，而且追征税款不受期限限制，甚至可能涉嫌税务刑事犯罪。

观察四：企业所得税优惠已经全面实现备案制

我们国家2015年颁布了《企业所得税优惠政策管理办法》，补充一句，全面营改增后，企业面临的最为核心的税种就是企业所得税和增值税，从筹划的角度来看，由于增值税抵扣纳税，且管理更加严格，风险更大，企业所得税的筹划空间更大，包括之前有最顶级的美国的税务律师来华税拜访，当时沟通交流，说美国的企业，比如一些咨询，一些争议筹划也是主要集中在企业所得税。新颁布的这个优惠管理办法，非常明确的规定，在企业所得税层面全面的税收优惠实行备案制。享受时限，按照这个政策的规定，除了极个别情形，大多数在预缴环节就可以，以前比如企业拿到优惠资格没有公示或者没有牌照，这种情况下预缴怎么缴？不明确，很多企业会问。我们会告诉企业要跟税务局沟通，其实最终不会带来税源任何的损失，现在比较明确，年内预缴可以享受。还有，对备案的时间做了一个界定。最后对后续管理进行了强化，如果前端放开了，后端必然会加强，甚至有些文件明确规定我们的企业税收优惠资格每年必查百分之多少，马上2017年要做清缴，2016年就要用的这个研发费用加计扣除政策，按规定每年必须查20%，意味着五年查一遍，这个风险相对以前还是大了很多。

观察五：企业要对备案材料的真实性、合法性负责

第二个问题探讨一下法律风险，在探讨法律风险之前看一下相关的文件规定，刚才提到的去年发了一个针对企业所得税税收管理办法的规定，明确规定企业要对报送资料真实性和合法性负责，这种情况下主管税务机关，不管你提交资料时是否有问题，提交上去以后作为备查材料税务局要求你对真实性合法性负责。2015年发布的《税收减免管理办法》，针对所有税收优惠也有一个规定，备案类的免税规定对于纳税人提交的资料不改变纳税人真实性的责任，如果一旦发现里边有任何问题，比如虚假的资料，这个责任要归到企业，所以这块儿都是从去年到今年发生的变化。从法律层面看，这些文件都还是一个政策性或者规范性文件。

观察六：新征管法将材料造假纳入偷逃税范畴

随着税收优惠管理方式的改变，新的征管法（征求意见稿）也是相应的进行了完善，按照目前征求意见稿，其中把骗取税收优惠资格纳入偷逃税的打击界定范围，这个以前是没有的，如果顺利通过，这一条对企业申请任何税收优惠都带来了非常深刻的影响。这算是有法可依，下一步是有法必依，发现企业提交的相关资料有问题，就会按照新的征管法进行追究法律责任。大家知道，目前法律层面对偷逃税的行政责任和刑事责任界限划分不是特别清晰，这种情况下相应的偷税的责任很容易变成刑事责任，这块儿需要提醒企业，相应的专业税务服务机构也需要注意。当然，在判断行政责任和刑事责任时，从我们税务律师的角度，具体的标准是不一样的，比如，目前我们对偷税的界定没有明确的把主观性放进去，但是从刑事责任来看，纳税人没有主观偷逃税的故意还是不应该界定为逃税罪的。这是立法层面。

观察七：备案制下后续检查强度大大增加

从实际征管层面，《企业所得税优惠征管办法》要求加大后续纳税评估，加大稽查，加大税收风险管理。2017年很快上要具体用到的研发费用加计扣除新政策，有一句话大家关注一下，税务部门应该加强对研发费用加计扣除后续管理，其中要年度核查面不得低于20%，这是一个量化的规定，比较罕见。近期，有关研发费用产生的问题也很多，一些企业生产费用和研发费用内部管理不规范，相关的材料准备不充分，税务局会认为申请的加计扣除金额太大，不是特别合理。这个时候我觉得对于企业的要求可能就是工夫在平时了。比如在账务设置上，我们服务的企业一般要求按照五级或者六级设置研发费用明细科目，一些企业根本没有研发费用专账，甚至也没有在管理费用下面设一个研发费用，如果企业被查到问题，就很难去证明，我们最近遇到的好几起，涉及的金额都比较大。

观察八：未来税务优惠申请服务更像是律师的工作

以前很多人认为税收优惠申请服务这个业务和律师、法律的关系不大，律师做得算是少，除非华税这种专业税务律师做这个业务，更多是税务师事务所，咨询机构在做。但是我们最近有一个感觉，税收优惠其实法律属性也很强，律师做也是非常合适的，律师应该成为其中非常重要的一员。比如遇到这个问题协助企业怎么论证研发费用的合法性、合理性，最终还是证据，就像刚才山西张主任提到的，律师工作要靠证据，税收优惠最后也要靠证据。还有一个福利企业的最新政策，也是要求加大检查力度。最近遇到好几起福利企业的问题，由于时间很久了，很多问题说不清，归责于企业不适合，完全归责税务机关也不合适，这种情况下，税企博弈的的实质就是税法技术的博弈。税收筹划最终就是是税法技术的博弈，这个博弈是多层面、多次的博弈，如果说企业能够和税务局展开博弈的话，其中企业最大的保障就是税法技术，除此没有更好的方法。

观察九：备案制下税收优惠落实面临“三道坎”

第一道坎，就是“明为备案，实为审批”，西部大开发这么多年各个地方执行参齐不齐，有的地方把这个作为福利看待，这个第一个阶段，前端就当成一个审批，要求企业提供这提供那，本质还是审批。

第二道坎，有些优惠在备案过程中要求备案条件不是特别合法，也不是特别合理，比如我们一个国家层面的区域性税收优惠政策，要求就经营范围进行税收优惠备案，只能有一项，只有这一项的营业额超过经营总收入的70%，才能享受“五免”的优惠，这个在法律中找不到依据，现实是企业经营范围可能有十项，按一项来备案，很难符合主营占70%的要求，这个是不合理的。相应的，这就会导致非常恶劣的后果，有些企业多注册公司，一个公司就做一个产品，才能符合这个要求，这就违反了税收中性的原则，税收是不应该扰乱正常的市场经济运行的的。

第三道坎，还有就是税收优惠政策不能兑现，我们认识的有些财务总监跑到一些区域优惠所在地呆了几个月就是为了落实税收政策，这个政策是合法的。政策落实不下来，原因有很多，比如政府班子换人了，企业没有签好投资协议，税收优惠享受的事项没有说明白，权责义务不清晰，最终导致整个问题说不清，这是落实中的法律风险。

观察十：税务服务机构要全面升级，坚持“四性”

在此背景下，税务服务升级，华税给出几点建议：

一是中立性。备案制下，提供咨询、筹划应该充分了解客户情况，做好尽职调查，更加凸显中立性、超然性。我们在为企业服务中，企业提交的信息未必属实，所以你要作出比较客观的认知，事前做一些尽职调查，比如在并购重组税务筹划中，这样才可能做到中立，这和你代表企业利益并不矛盾。

二是合理性。金税三期的全面上线，税企信息不对称的局面彻底改变，税务咨询、筹划应具有合理性，否则面临很大的稽查风险。大家通过每年尤其近期各个地方发布的一些稽查指标可以看得到，其中合理性是我们企业做税务筹划、安排应该重要考虑的因素，以前有一个词过激的税务筹划，主要就是合理性。我们整个纳税评估系统越来越发达，我们信息不对称现象已经改变，税务筹划的不合理外在的表现就是对税负率合理不合理。这一块企业必须要去关注。

三是合法性。更加强调税收优惠的合法性，这对税务服务机构、人员提供的有关专业方案提出了更高的合规性要求。从重要性角度这一块应该放在第一位，目前正在提高税收的法律层级，比如取消审批，下一步如果再设定一些优惠事项，必须按照行政许可法规定来设置。以后就可以说是依法享受优惠了，目前很多不能说是依法，依的是规范性的文件。在这个大背景下，合法性无论对律师，税务师，还是咨询机构都提出了一个要求，除了专业税务律师，其他律师可能对税法的了解还是不足的；税务师工作的角度可能和律师还是有差别的，咨询机构可能风险会比较大，可以引进法律专业人士解决，要强化法律。

四是咨询性。服务协议是控制法律风险的重要途径，专业机构和专业人士应在服务合同中明确自身的权利义务边界，凸显咨询性。其实很多筹划本质就一个咨询，我们建议大家在合同中要对你的权利义务边界界定清楚，税务服务协议从法律来看是民事合同，不当的承诺可能未来会招致企业的起诉，大家应予以充分的重视。我主要讲这么多，谢谢大家。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）