聚焦两会：增值税税率下调、简并，“以票控税”向“信息管税”跨越

01  增值税税制改革稳步推进，税率下调、简并是重点

2016年5月1日，全面推开“营改增”试点，实现了增值税对货物服务的全覆盖，营业税也由此退出历史舞台。“营改增”全面完成以后，便推开了增值税税制改革的序幕，降低税率、简并税率成为当前增值税税制改革的重点内容。近四年《政府工作报告》均有涉及增值税税制改革的内容，目前增值税税率下调明显，税率结构上也从四档简并至三档，增值税税制改革的步伐仍在向前稳步推进。

今年《政府工作报告》中关于增值税税制改革的内容提到的相对较少，而且没有再提继续推进税率三档变两档，仅仅只提到下调增值税税率。具体怎么下调整增值税的税率，调整哪些行业的增值税税率，是否还会并档，还需要经过相关有权部门的调研论证，最后出台相关文件予以实施。

02  人大代表提案：建议增值税采用一档税率8%、取消普通发票

全国人大代表、天明集团创始人兼董事长姜明在两会召开期间接受《中国经营报》记者采访时表示，今年上会自己带来了《关于增值税税制改革的建议》，姜明建议：

1、应该简化税制，合并为一档税率8%

税率结构简化，有利于增值链抵扣链条的顺畅运转，体现税收中性原则。同时还能降低管理成本，减少征纳矛盾，促进社会和谐。

“建议增值税采用一档税率8%，将前两档税率降下来，充分体现政府减税降费的决心；另外，以服务业为主的税率6%上升2个百分点。但不能增加这类企业的税负，应该通过调整抵扣政策降低实际税率——允许服务业把人力资源成本列入进项抵扣。一般服务业人力资源成本约占运营成本的70%-80%，如果采用8%的税率，则实际税率仅为1.6%-2.4%。”

2、取消普通发票

增值税制自1994年开始执行以来，一直保留着营业税，直到2016年实施全面营改增后，营业税的名称消失了，但新增了“增值税普通发票”作为不能享受抵扣的小规模纳税人的发票和计税模式。

“普票”实际上就是营业税。

建议取消增值税普通发票，取消针对小规模纳税人的特殊税收制度，小规模纳税人适用统一税制，适用8%的税率，人力资源成本可以抵扣。具体方案见第1条。

3、取消以票定税

我国的电子税务系统应用较早，功能领先。在此基础上，完全可以实现税务处理的无纸化、网络化、大数据化。首先是我们具备这样的技术手段，其次可以借此完全消除假发票案件，杜绝因为虚开发票导致的巨额税收损失。建议税务部门取消以票定税制度，立即全面实施税务电子化、网络化。

03  增值税税率结构的国际化比较

（一）我国增值税税率结构的发展变化

增值税于20世纪50年代始于法国，之后在全世界范围内得到迅速推广，至今已在160多个国家得到实施。由于增值税具有税收中性的鲜明特点，能够最大程度上规避层叠效应。正是因为增值税的突出优点，我国在1979年恢复基本税收制度时便引进增值税制度，由于增值税核算的相对复杂性与当时我国税收管理的落后，一开始只是在产品税的基础上进行有限范围的试点。1984年，在试点的基础上，结合第二步“利改税”，正式颁布《中华人民共和国增值税条例（草案）》，自1984年10月1日起试行，标志着我国正式确定实行增值税制度。1993年底，正式出台《中华人民共和国增值税暂行条例》（国务院令第134号），自1994年1月1日起施行。自此，我国正式确立增值税制度，一直以来将增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，适用不能的征税方法和差别税率。

资料来源：根据国家税务总局出台相关税收政策文件整理。

（二）增值税税率设置的国际趋势

1.两档及以下税率占多数

据统计，在实施增值税的167个国家（地区）中，旧税率结构来看，有83个国家实行单一税率，占全部国家（地区）的49.7%。在实行多档税率的国家（地区）中，有36个国家实行一档税率加一档低税率，约占42.9%；有37个国家（地区）实行一档标准税率加两至三档低税率（主要是两档低税率）；另外，少数国家实行四档以上税率。

2.税率大多设置在10%-20%之间

增值税标准税率设置在10%-20%的国家有128个，占实施增值税国家（地区）的76.6%；标准税率低于10%的国家有16个，占9.6%；标准税率高于20%的国家有23个，占13.8%，主要是冰岛（25.5%）、挪威（25%）、瑞典（25%）、丹麦（25%）和芬兰（24%）等高福利、高税收的北欧国家，匈牙利（27%）、波兰（23%）、捷克（21%）等中欧国家，希腊（23%）、葡萄牙（23%）、克罗地亚（22%）和西班牙（21%）等南欧国家，以及少量的拉美国家。

增值税税率设置的国际比较

3.多种方式实现税率简并

在增值税改革的历程中曾有多国出现调整简并增值税税率的情况，但是基本保持标准税率不变，只对优惠税率进行简化处理。一般的处理方法为废除部分税率，有的国家废除低档税率，如比利时；也有国家废除高档税率的做法，如意大利、法国；还有些国家将几个税率合并为新的税率，如瑞典、芬兰。还有一些税率档次过多的国家，采取向中间税率和低税率集中的做法，如爱尔兰。

4.优惠税率多集中于民生项目

在传统增值税国家，优惠税率的适用一般集中于与基本生活需求密切相关的商品和服务，集中于食品、医药和医疗器械、农产品、婴幼儿和老年人用品与服务等行业。

04  我国增值税税制改革方向：简税制、低税率、宽税基

前面提到今年两会期间有人大代表提到要将增值税税率合并为一档，实行8%税率。根据目前增值税税制改革的步伐以及现有的税制框架来看，至少在三到五年内几乎不可能将税率并为一档。下一步增值税税制改革应在充分考虑增值税的收入规模与税制优化之间平衡的前提下，以简税制、低税率、宽税基为原则，推进增值税税率“适度降率”、“三档并两档”改革。

（一）继续推进税率简并，实行“三档并两档”改革

根据各国增值税税制的特点，国际上将增值税划分为传统增值税和现代增值税模式。传统增值税在法国增值税的基础上发展而来，由于采用多档税率以及多种免税项目，在带来经济行为扭曲的同时也增加了税收管理成本和税法遵从成本。为了避免因税制复杂导致低效率和扭曲，现代增值税制度以税制的简化为目标，尽可能将所有商品和劳务都纳入征税范围。我国经过八年十大步（2012年1月1日开始推行营改增试点）的改革，我国已经基本建立了现代增值税制度。目前税制改革的重点之一就是简并税率。2017-2019连续三年《政府工作报告》中均提及简并税率，2018年就开始提到“按照三档并两档方向调整税率水平”，可一直没有再向前推进。2019年11月27日由财政部、国家税务总局公布的《中华人民共和国增值税（征求意见稿）》中也是按照现行的增值税税率档次予以编写。考虑到疫情的影响，在助力中小微企业及个体工商户渡过难关的同时，确保财政收入不至急剧下滑，今年《政府工作报告》中未再提及简并税率一事。预测今年税率“三档并两档”的可能性较小，但是简并税率是增值税下一步改革的必要之义，预计近两年可以实现。根据分析最有可能就是将9%和6%两档低税率合并，适度降低标准税率。为了保持税制的相对稳定，“三档并两档”之后再继续推进简并一档的可能性较小，很长一段时间内会保持不变。

（二）税率降低空间变小，但仍保持只减不增

经过近几年实施的营改增和大幅降低税率减税，增值税税率已由17%、11%、6%下调为13%、9%、6%，在世界实行增值税国家中处于中低水平，远低于发达国家。2017年，36个OECD国家除美国没有实行增值税外，其余35个国家增值税税率标准税率平均值为19.3%，高于中国6.3个百分点，低于中国的仅有加拿大5%、瑞士7.7%、韩国、澳大利亚10%和日本8%等五个国家，其余30个国家均高于中国。目前，处于相对合理区间的中国增值税减税空间收窄。2017年OECD国家增值税占GDP比平均值为7.04%。而中国自2012年起，伴随着营改增、全面实施增值税和答复降低增值税税率，增值税（包括营业税）占GDP比由2012年7.85%下降至2019年6.29%，也已低于2017年OECD国家平均值7.04%的水平。（该段数据及下表来源于上海财经大学公共政策与治理研究院发布的《中国深化增值税改革实施效应2019年度分析报告》）

OECD国家增值税标准税率和增值税占GDP%

通过横向的比较，不难发现我国增值税税制已趋于合理，大幅小调税率几无可能。就目前来看，随着我国近些年减税降费税收政策的不断铺开，增值税标准税率已由17%将至13%，该档税率仍有部分下降的空间，预测未来调整为11%的可能性较大；另外合并9%和6%两档税率，统一税率为8%。也就是说，未来实行11%和8%两档税率，零税率和征收率暂保持不变。如此一来在平衡了财政收入规模与税制优化的前提下，既简化了税制又达到了减税的效果，方便了纳税人降低了纳税成本，也契合了我国增值税税制改革的方向。

（三）扩展税基，减少免税项目

近年来欧盟成员国不断在扩大增值税税基、缩小免税和优惠商品及服务的范围。免税政策实则切断了增值税链条，容易导致重复征税进而造成经济扭曲。扩税基，减少免税项目，尽量将确有必要保留的免税项目向最终环节靠拢，以免影响增值税链条的完整性。此外，可将部分免税项目转换成零税率，以达到更好的政策效果。

（四）推进直接税改革，平衡直接税与间接税比例

增值税税率简并以后，其自身所具有的累退性特征会更加显现出来。解决这一问题，不仅需要在增值税改革上切入，还需从完善税收制度的角度出发进行综合考量。税收的职能由不同的税种来担负，若干税种构成复合税制体系。不同的经济社会发展阶段需要不同的税制来适应。如果说，以间接税为主直接税为辅的税制适应发展中国家历程的初级、初中级、中级、中高级这四个阶段。那么，到了发展中国家历程的高级阶段，则需要由以间接税为主转为以直接税为主。目前首要任务就是着力推进滞后的直接税改革。由以间接税为主体逐步向以直接税为主体转变，增加直接税并相应减少间接税在整个税收收入中的比重，从而实现直接税与间接税的均衡布局。

05  推进增值税管理技术进步，“以票控税”向“信息管税”跨越

增值税税制改革在逐步平稳推行，与此同时也需要逐步提升增值税的治理能力，改进增值税征收管理以及纳税服务。在增值税的管理上目前采取的是发票管理的模式，增值税发票包括增值税专用发票、增值税普通发票、机动车销售统一发票和二手车销售统一发票。其中使用最为广泛的就是增值税专用发票和增值税普通发票，在税收征管过程中出现问题最多、管理最难的也是以上两类发票。发票管理上的不足，滋生了大量虚开、骗税、偷（逃）税案件，造成了国家税款的大量流失。

增值税专用发票由基本联次或者基本联次附加其他联次构成，分为三联版和六联版两种。基本联次为三联：第一联为记账联，是销售方记账凭证；第二联为抵扣联，是购买方扣税凭证；第三联为发票联，是购买方记账凭证。其他联次用途，由纳税人自行确定。纳税人办理产权过户手续需要使用发票的，可以使用增值税专用发票第六联。增值税专用发票既可以作为购买方的增值税进项税额的扣税凭证也是企业所得税税前扣除的重要依据；增值税普通发票（折叠票）由基本联次或者基本联次附加其他联次构成，分为两联版和五联版两种。基本联次为两联：第一联为记账联，是销售方记账凭证；第二联为发票联，是购买方记账凭证。其他联次用途，由纳税人自行确定。纳税人办理产权过户手续需要使用发票的，可以使用增值税普通发票第三联。

以上两类发票中增值税专用发票既可以作为购买方的增值税进项税额的扣税凭证也是企业所得税税前扣除的重要凭证；增值税普通发票是企业所得税税前扣除的重要凭证，应取得发票而未取得的，存在较大的涉税风险。

简要介绍了增值税专用发票和普通发票的基本形式和重要功能，就是为了说明目前我国增值税的管理上推行以“票”为主的管理模式。“以票控税”可以大幅减少税收征管成本，但是鉴于市场体量及监督力度不足等因素，发票问题滋生了大量的涉税行政违反行为甚至犯罪行为，“以票控税”的弊端逐步显现。为了适应税收现代化建设的需要，夯实增值税管理基础，创新增值税发票管理方式，提升发票管理服务质效，优化征退衔接，税务总局开发完成了增值税发票系统2.0版（以下简称发票系统2.0版）。发票系统2.0版实现发票信息采集从“平面化”向“立体化”的拓展升级，完成增值税管理从“以票控税”向“信息管税”的跨越，为防范和打击发票违法违规行为提供了技术支撑。未来增值税的管理必须依赖科技的进步，实现税收征管的现代化，继续向“信息管税”迈进。