留得青山，赢得未来——解读2020年政府工作报告“减税降费”三大举措

2020年5月22日上午，十三届全国人大三次会议开幕，李克强总理向大会做政府工作报告。今年政府工作报告全文仅约9500字，为改革开放40年来最短。

留得青山，赢得未来。在新冠肺炎疫情影响下，中国乃至世界的经济发展放缓，“活下去”成为企业2020年的首要目标。在全球疫情和经贸形势不确定性背景下，2020年政府工作报告没有提出全年经济增速具体目标，且将“减税降费”作为今年政府税制改革工作的唯一重心，提出了在现有基础上，新增减税降费5000亿元的重大目标，帮助企业渡过难关。

那么，2019年以来“史上规模最大的减税降费”的落实情况如何，而2020年又将作出哪些新举措？华税将深入分析《2020年政府工作报告》，为读者细细道来。

一、2019年“减税降费”目标落实到位，效果显著

自2017年“减税降费”行动开场，2018年、2019年连续两年政府工作报告中均将“减税降费”作为财税体制改革的重要任务。2018年全年，国家为企业和个人减税降费约1.3万亿元。而2019年更是提出“实施更大规模减税降费”的目标，全年减税降费超过2.3万亿元，占GDP的比重超过2%。

（一）2019年“减税降费”具体措施落实情况

事实上，2.3万亿元这个数字已经超过2019年政府工作报告中减税降费“2万亿元”的目标，在这一年里，国家财税部门出台多项税收政策将2019年政府工作报告中减税降费中的具体举措予以落实，圆满实现党中央、国务院作出的重大决策部署。具体落实情况，总结如下表：

（二）2019年主要税种收入下降，减税降费效果明显

2019年，我国税收收入157992亿元，比上年增加1589亿元，同比增长1%，增幅比上年回落7.3个百分点。之所以增幅较低，主要是由于实施更大规模减税降费政策，涉及减税降费的主要税种收入下降或增幅明显回落，总结如下表：

其中，（1）工业企业实际缴纳的增值税收入下降6%，为工业、制造业极大缓解压力；（2）小型微利企业所得税减税政策惠及1798万家企业，占全国纳税企业总数的95%以上，其中98%是民营企业，中小企业受益最大；（3）子女教育、继续教育等6项专项附加扣除充分发挥红利，惠及2.5亿纳税人，中低收入群体受益明显。（数据来源：经济日报，2020年05月19日）

可见，2019年主要税种收入下降或增幅明显回落，无论是企业还是个人均能切身感受到减税降费带来的红利，减税降费效果较为明显。

二、2020年减税降费三大举措解读

当前疫情尚未结束，经济发展任务异常艰巨。为了保障就业和民生，尽力帮助企业特别是中小微企业、个体工商户渡过难关，李克强总理在2020年《政府工作报告》中提出“加大减税降费力度”，该要点成为今年政府工作的核心要务之一。

2020《政府工作报告》摘选：

加大减税降费力度。强化阶段性政策，与制度性安排相结合，放水养鱼，助力市场主体纾困发展。今年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。前期出台六月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。要坚决把减税降费政策落到企业，留得青山，赢得未来。

往年《政府工作报告》中通常会出现数项关于税制改革的内容，今年有且只有“减税降费”一项，可见政府在保障就业民生上所体现出来的决心，坚持做好一件事情，坚定企业发展的动力和信心。分析2020年《政府工作报告》中关于“减税降费”的内容，主要体现在以下三个方面：

（一）优化直接税与间接税比例，继续下调增值税税率

马克思曾言：“赋税是喂养政府的娘奶。”政府职能的实现依赖于税收的支持。税收的职能由不同的税种来担负，若干税种构成复合税制体系。不同的经济社会发展阶段需要不同的税制来适应。如果说，以间接税为主直接税为辅的税制适应发展中国家历程的初级、初中级、中级、中高级这四个阶段。那么，到了发展中国家历程的高级阶段，则需要由以间接税为主转为以直接税为主。由以间接税为主体逐步向以直接税为主体转变，增加直接税并相应减少间接税在整个税收收入中的比重，从而实现直接税与间接税的均衡布局。平衡直接税与间接税比例，可以缓解收入分配不公和经济波动等问题，有助于解决在经济社会发展过程中产生的很多矛盾。就我国目前直接税与间接税的比例而言，两者比例失衡，间接税的比重长期维持在六成以上。

图为：2015-2019主要税种占税收收入的比重（数据来源：国家统计局）

随着我国国民经济的快速发展，调整直接税与间接税比例的问题成为近年税制改革的重点。2018年《政府工作报告》提到“改革完善增值税，按照三档并两档方向调整税率水平，重点降低制造业、交通运输业等行业税率，提高小规模纳税人年销售额标准。” 2019年《政府工作报告》强调“深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率将至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率将至9%，确保主要行业税负明显降低，保持6%一档税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档变两档、税制简化方向迈进。”从近两年的政府工作报告中就可以看出税制改革的方向，今年的《政府工作报告》再次重申继续下调增值税税率，也契合了5月11日中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提到的关于加快建立现代财税制度，“深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重”的要求。

具体如何下调整增值税税率，调整哪些行业的增值税税率，是否还会并档，还需要经过相关有权部门的调研论证，最后出台相关文件予以实施。根据以往增值税改革的经验判断，今年增值税税率的调整不会出现太大浮动，根据以往稳步推进的原则，降低一个百分点的可能性较大，就目前而言三档并为一档的可能性比较小，但是并不排除三档并二档的可能。

（二）延长六月即将到期的减税降费政策至今年年底

今年以来，为应对新冠肺炎疫情对经济社会发展造成的冲击，全国税务系统多措并举，积极融入抓“六稳”促“六保”大局，助市场主体渡过难关，促稳中国经济基本盘。市场主体是经济运行最基本的单位，保住市场主体，才能保住就业、保住民生。疫情发生以来，税务部门积极抓住“减税降费”降成本，不断推动“税银互动”助融资，尽最大力气缓解企业资金压力，帮扶企业尤其是中小微企业渡过难关。税务部门在以往数月的一系列举措，在提振中小微企业、个体工商户活力方面发挥了重要作用。此次《政府工作报告》称，“前期出台六月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年年底。”明确了延长前期税收优惠政策的适用期限，给企业吃了一颗“定心丸”，具体政策的落实还需要国家税务总局出台相关文件。

（三）小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延长到明年

小微企业、个体工商户是社会主义市场经济的重要组成部分，保障就业民生就必须稳住上亿市场主体。因疫情冲击，小微企业、个体工商户面临着严峻的市场考验，各地税务部门为小微企业、个体工商户发展解难题、出实招，通过“税银互动”、开通退税办理“绿色通道”、定点帮扶、出台优惠政策鼓励纳税人为小微企业租户减免租金等举措，多管齐下，助力小微企业、个体工商户渡过难关。

国务院总理李克强5月6日主持召开国务院常务会议，会议要求，“针对目前疫情尚未过去的情况，允许小微企业和个体工商户延缓缴纳所得税，延长支持疫情防控保供相关税费政策实施期限。”此次《政府工作报告》中明确的延缓缴纳的期限，“小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。”根据税收法律法规的相关规定，在所得税方面小微企业缴纳企业所得税，个体工商户缴纳个人所得税。就所得税税款的申报缴纳而言，小微企业所得税按纳税年度计算，分月或者分季预缴，并自年度终了之日起五个月内，向税务机关报送年度企业所得税纳税申报表，并汇算清缴，结清应缴应退税款；个体工商户的生产、经营所得，以每一纳税年度的收入总额，减除成本、费用、税金、损失、其他支出以及允许弥补的以前年度亏损后的余额，为应纳税所得额。个税纳税人取得经营所得，按年计算个人所得税，由纳税人在月度或者季度终了后十五日内向税务机关报送纳税申报表，并预缴税款；在取得所得的次年三月三十一日前办理汇算清缴。此次明确将小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。小微企业、个体工商户仍实行预缴税款，汇算清缴的期限相应往后推移。

三、中央和地方双重财政支持成为减税降费的有力保障

随着2.5万亿元减税降费目标的提出，如何在加大投入、刺激经济的同时保持收支平衡，成为政府面临的一道考验。面对减税降费与地方财力缩减之间的矛盾，本次政府工作报告从提高财政赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债券规模等方面提出了应对之策。

（一）中央财政助力减税降费持续推进

根据公共预算收支的口径计算，2015-2018年我国财政赤字率分别为2.4%、2.9%、2.9% 和2.6%，2019 年预计为2.8%。以上数据显示，随着减税降费工作力度不同增强，我国财政赤字规模在逐步加大。

考虑到今年地方财政的压力，政府工作报告中指出，今年财政赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。上述2万亿元全部转给地方，通过特殊转移支付机制，资金直达市县基层、用于支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，其目的是惠企利民。

（二）减税降费背景下的地方财政对策

当前，在地方财政“减收”与刚性财政支出需求难以压缩的情况下，地方政府实施减税降费面临着一定的挑战。从收入角度看，一是营改增后，地方政府主体税源缺失。二是受政策调控影响，地方政府土地出让收入增长受限。三是地方政府举债融资方式和规模受到了严格的规范管理，向社会公开发行债券要根据当地的经济发展水平，受特定财政赤字率的限制。以上都使地方财政面临着“减收”的压力。从支出角度看，地方政府事权不断扩大，地方政府需发挥服务性职能和建设地方基础性设施等职能，导致地方财政支出应该维持在特定规模上，并且难以压缩。在这种情况下，只有加大地方政府财源建设、实施政府支出削减与减税降费联动的政策，才能最大程度上确保减税降费政策能够真正落实。

为解决地方财政“减收”的问题，政府工作报告中明确，今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，同时提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排6000亿元。重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。

除了上述措施外，针对当前经济下行、财政吃紧的现实压力，还可以通过健全地方税体系、调整完善地方税税制、培育地方优质税源、扩大地方税管理权等方式推动地方经济发展壮大，弥补地方收入不足，这是落实《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的具体体现。

1、培育地方优质税源，增强地方财政“造血”功能

通过奖励、财政补贴等途径，推动地方重点产业与龙头产业的发展壮大，提升产业的综合实力，积极培育优质财源。鼓励产业集群发展，根据国家和地方的奖补政策，及时落实企业奖补金额。

2、扩大地方税管理权，地方税收优惠的自主权或将扩大

在国地税完成合并的背景下，“扩大地方税管理权”即意味着中央已经开始敦促地方政府对于地方税种履行相应权利。部分税种的征收管理权归地方，使得地方政府对地方税可以因地制宜、因时制宜地决定征收事项和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不致于影响全国性的商品流通和市场物价。以资源税为例，新通过的《资源税法》规定，资源税继续实行固定税率和幅度税率，对实行幅度税率的资源，按照落实税收法定原则的要求，其具体的适用税率由省级人民政府提出，报同级人大常委会决定。除此之外，基于地方政府对地方税收收入的支配权，地方政府可以在其权力范围内实施财政返还等优惠，从而更好地调动地方政府发展经济的积极性和主动性。