聚焦两会：2020年政府工作报告部署财税体制改革前瞻观察

受疫情影响，2020两会姗姗来迟，但两会延迟召开并不影响社会、学界对我国税收立法与税制改革的热烈关注。在决胜“落实税收法定原则”的收官之年里，党和国家对税收立法以及财税体制改革的方向如何？还有哪些遗留问题难以解决？新一年的政府工作报告将从哪些具体方面展开对深化财税体制改革的部署与规划？本期我们结合财政部、全国人大预工委、全国人大常委会法工委等部门信息与读者共同展望。

近五年关于“财税体制改革”政府工作报告讲了什么？

我国财税体制改革历经四十余年，至2014年6月30日中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，确立了新一轮“深化财税体制改革”的基本纲领，并提出了2020年基本建立现代财政制度的目标。五年来，国务院总理在两会上作出的《政府工作报告》均明确“深化财税体制改革”的重点工作和任务：

2020年政府工作报告前瞻预测

尽管两会尚未召开，今年政府工作报告的内容不得而知，但是，根据前述历年政府工作报告总结，以及2020年5月11日中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出“深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重。研究将部分品目消费税征收环节后移。建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度。稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权”等具体要求，结合各方观点、专家意见，我们预测，2020年政府工作报告中税制改革将体现以下五大内容：

1、“减税降费”一如既往，增值税继续朝着两档简并，将提出直接税制度进一步完善措施

近三年来，“减税降费”一直是政府工作的重点，今年也不例外。李克强总理在十三届人大二次会议政府工作报告中明确简并税率、三档并两档的改革方向不会改变，增值税税率仍有降税空间，但今年是否提出有待观察。

同时，根据《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，直接税税制完善的相关政策将在今年政府工作报告中首次提出。

目前，我国直接税的比例为25%左右，间接税的比例则高达68%左右（剩余部分小税种未予归类）。从比例关系上讲，我国是比较明显的间接税制度。所谓直接税，是指纳税义务人同时是税收的实际负担人，纳税义务人不能把税收负担转嫁给别人的税种，例如个人所得税、企业所得税、房产税等。相对的，间接税即纳税义务人非最终承担税负的人，可以将税负转嫁，例如增值税、消费税等。间接税最主要的弊端在于不利于调节收入分配，导致“富人并没有因为富有而更多地为国家交税，穷人因为有比较固定的消费行为，也并没有因为穷而少交税。”因此，为例进一步完善我国税收制度，提高其合理性与公平性，就需要调整税收结构，增加直接税的比重。具体如何完善直接税制度并逐步提高其比重，仍需要政府工作报告进行解答。

2、消费税征收环节后移并下划地方，名贵手表、首饰、珠宝、汽车预测先行

消费税为我国一大主体税种，收入规模上仅次于增值税、企业所得税，为国内第三大税种。2019年国内消费税实现收入12562亿元，占全部税收比重约7.95%。若考虑到进口环节的消费税，整体消费税的规模要更大。

早在2019年10月9日，国务院《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中就提出，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。……先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。

2019年12月，财政部、国家税务总局公布《消费税法》（征求意见稿），授权国务院实施消费税改革试点，调整消费税的税目、税率和征收环节，为后移消费税部分消费品征收环节等改革工作预留法律空间。

消费税逐步下划给地方，无疑能起到充实地方财力的作用。根据《方案》提出的要求，高档手表、贵重首饰和珠宝玉石的消费税改革措施将先行试点施行，且据最新消息，第十三届全国人大代表、吉利控股集团董事长李书福已经作出《将汽车消费税征收环节后移至销售环节 并实现中央与地方共享》等建议，烟、酒、成品油消费税环节的调整预计也将紧随其后。

3、个税改革成果将得到确认，或创新个税申报制度

作为个税法改革的重点，分类与综合相结合的税制、专项附加扣除以及综合所得自主汇算清缴等不会发生改变，因此，今年政府工作报告不会过多涉及个税。

但是，个税法改革后，社会、学界开始建议推行以家庭/夫妻为单位申报个人所得税的方式，从而体现中央提出的“发展成果由人民共享”的要求，重提“家庭联合申报”、“夫妻联合申报”等议案。我们认为，推行联合申报对纳税人收入信息掌控要求非常高，以我国目前的征管水平而言无法实施，但是并不排除今年政府工作报告中提出研究“联合申报”试点的可能性。

4、中央与地方分配比例稳定，地方税种地方优惠的自主权或扩大

《意见》提出，健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权，我们认为其目的在于弥补减税降费导致的地方收入不足，杜绝地方向中央“抢税”。

为了实现上述目的，我们认为关键有三，一是合理调整中央与地方税收收入划分，二是引导各地因地制宜发展优势产业，增强地方财政“造血”功能，三是在法律范围内鼓励地方政府对地方税种行使自主优惠权。

《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中已经提出了“引导各地因地制宜发展优势产业，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政‘造血’功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境”以及“增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担”两项要求，其具体方案有望在2020年逐步出台。

同时，在国地税完成合并的背景下，“稳步扩大地方税管理权”即意味着中央已经开始敦促地方政府对于地方税种履行相应权利。以耕地占用税为例，《耕地占用税法》规定，各地区耕地占用税的适用税额，由省、自治区、直辖市人民政府根据人均耕地面积和经济发展等情况，在本法规定的税额幅度内提出；在人均耕地低于零点五亩的地区，可以根据当地经济发展情况，适当提高耕地占用税的适用税额。截至目前，仅6个省、自治区、直辖市作出了相关规定。

5、各项到期税收优惠政策将延期，增值税、关税等立法工作稳步推进

2018年罕见地将各项到期税收优惠政策的延期、税收优惠政策范围的扩大等写入政府工作报告，而在往年是没有的。因此作为惯例，今年政府工作报告将延续2018年的做法，将需要延期、扩大范围的税收优惠政策予以明确。

同时，政府工作报告中同样涉及税收立法工作。2020年2月，财政部公布了本年度立法工作安排，增值税法、消费税法、关税法在列，因此今年政府工作报告中将出现上述税种的立法安排。

2020年深化财税体制改革不应遗漏的两个方面

在总结历年改革的重点工作和任务后，我们发现工作重心在于稳定中央与地方关系、减税降费，但税制改革的诸多问题仍未能得以回应。在此我们提出两项建议，希望引起有关部门的关注。

1、政府工作不能局限于“减税降费”，更应提倡纳税人权利保护，理顺征纳关系

自2015年以来，“减税降费”一直是政府工作报告涉税内容的主旋律。尽管“减税降费”卓有成效，每个个人也能够享受到减税降费带来的红利，但是在我们看来，总感觉遗漏了什么。我们认为，政府工作不能局限于宣扬“减税降费”，而应当在提高公民纳税遵从度、“纳税意识”之前，更应提倡纳税人权利保护，在强调中央与地方关系时，更不能忽视理顺征纳双方的关系。

纳税，是一种公民以自身财产换取国家公共服务、公共产品、公众参与等权利的行为，既包含付出财产的义务，也包含索取公共服务、公共产品、公众参与、取得救济等权利。因此，以下两点是纳税人权利保护的应有之义。

第一，在理顺征纳关系时，应当确立“纳税人诚实推定权”，即如果税务机关不能确切证明纳税人在设置账簿、缴纳税款、领用发票的过程中存在税收违法行为时，应当依据诚信原则，首先认定纳税人诚实守信、不存在税收违法行为。具体则表现于，在缺乏相应的事实、法律依据时，对纳税人作出不违法的认定，或者作出有利于纳税人的决定，并且充分保护纳税人陈述、申辩、复议、起诉等权利。

第二，废除纳税前置，复议前置。事实上，由于税收强制措施和法律责任的设置,两个前置制度的废止并不会对国家税款足额征收造成损害。一旦出现税款不能及时入库情况,税务机关完全可以采取行政强制或者保全措施解决,而且有相关的配套法律进行处罚。对纳税人逃避缴纳税款,或者少缴税款的行为,甚至面临刑事责任。退一步而言，复议前置使纳税人可能不能够如自己所愿把握行政诉讼的机会,无法与税务机关进行全方位的抗辩,从而剥夺了纳税当事人自主申请救济的权利,也在根本上使财产权这项基本人权无法得到合理的保护。因此从其公正性、正当性和效果而言，至少复议前置应当取消。

2、转变“以票控税”模式，迈向“信息管税”，实现征纳双方共赢

税务统一发票制度的建立，的确为保证国家税收作过重要贡献。在过去税收征管技术、手段较为落后的时期，“以票控税”一定程度上可以较好的确认经济交易的真实性和准确性，可以在一定程度上满足税收征收的需要。

但是，在经济社会发展的当下，“以票控税”模式凸显弊端，也产生了大量的负面效应。税务机关“发展”、“完善”和“规范”发票，却使得发票越来越“异化”，税法中关于纳税义务与权利的规定异化为关于发票的义务与权利，税收管理异化成为发票管理，导致对经济业务真实性的检查丧失。

近年来，互联网迅猛发展，区块链技术引入电子发票领域已经在部分地区试点。区块链技术不仅确保了发票数据的真实性、完整性、不可篡改性，还将在纳税信誉等级、税收遵从、税源监控、税务稽查等领域发挥积极作用，成为“以票控税”转变为“信息管税”的重要技术手段，既解决征纳双方信息不对称的问题、堵塞征管漏洞，也促进了纳税遵从，实现征纳双方共赢。

以上内容正是税收征管实践中争议最大，讨论最热烈的话题，而在历年深化财税体制改革措施中均未能体现，实为遗憾。因此，在全面落实税收法定原则的关键一年里，上述内容应当为政府采纳、付诸实践。