两会热点|党中央、国务院再提稳妥推进房地产税立法，2020房地产税法真的要来了？

编者按：2020年5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。《意见》指出：“稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权。”2020年是全面落实税收法定立法计划的收官之年。房地产税法是否有望在2020年两会出台，还是十三届全国人大本届任期内出台，是通过全国人大会审议还是交由全国人大常委会审议出台？本文结合我国税收立法实践经验和房地产税的特征作出分析预测。

一、立法程序及实践经验表明：房地产税法不会在2020年两会审议通过

1、“稳妥推进”明确了房地产税立法的基调

前述用语汇总可见，从2011年十一届全国人大四次会议提出房地产税改革，到《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，党中央、国务院关于房地产税立法一直坚持“稳妥推进” 的原则，说明国家对房地产税法的制定还是慎之又慎。

2、房地产税法目前还在草案条文撰稿阶段，两会审议无望

法律草案的形成过程一般包括以下几个环节：1、立项，作出立法决策；2、开展起草工作；3、进行调查研究；4、形成草案框架和对主要问题的意见；5、起草草案条文；6、征求各方面意见；7、形成送审稿并对送审稿进行审查；8、由提案机关讨论决定，形成正式的法律案。而正式的法律案才能提交审议。

房地产税法立法进程还停留在完善法律草案、重要问题的论证的阶段，征求意见稿阶段都还未进行。因此房地产税法将不会在今年两会上审议。

二、房地产税法在2020落实税收法定收官之年内出台欠缺实践可能性

2013年11月，党的十八届三中全会《决定》将“落实税收法定原则”作为一项重要改革任务提出。2015年全国人大常委会法工委牵头起草《贯彻落实税收法定原则的实施意见》。实施意见明确，开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，并提出于2020年前完成相关立法工作。

然而随着落实税收法定及依法治税的深入，许多难题逐渐显现。烟叶税、船舶吨税、车辆购置税、关税等税种因现有规则较成熟、税制相对简单、税收规模较小，其法定的难度不大。而随着这些税种相继立法，其余的税种如房地产税不仅税制复杂、规模较大，而且围绕其税制改革的方向存在诸多分歧，进一步推进税收法定的难度大。

对比已有税收立法流程所需时间，以《环境保护税法》为例，其从公开征求意见（2015年6月10日）到形成法律草案提交审议（2016年09月02日）耗费了一年多的时间。而房地产税法较环境保护税法争议更大，其征求意见稿发布到形成法律草案所需时间估计会长于环境保护税法。

由于现阶段房地产税法征求意见稿还未发布，因此，房地产税法今年提交全国人大常委会审议欠缺实践可能性。

三、在理顺房地产税的定位、功能、影响基础上，房地产税法有望在十三届全国人大任期内（2022年）由常委会会议审议出台

1、房地产税立法首先要理顺房地产税的定位、功能

房地产关乎民生、关乎国民的基本财产权利，对房地产征税，直接影响国民的财产权，应特别慎重。房地产税的定位、实现的功能、影响都是在立法阶段需要考虑的问题。

第一，必须明确房地产税的定位和功能，也即立法目的。是为了调控房地产市场、遏制投机投资性需求，还是为了地方政府取得财政收入？立法目的决定了房地产税的将要发挥的功能，也决定了课税要素如何制定。只有明确了立法目的，才能回答诸如：“为什么要对个人住房保有环节征收房产税？应该向什么人征收房地产税？”等问题。

第二，必须明确房地产税的立法依据，直接涉及立法的基础和制度的合法性，与立法主体、立法权、授权立法、税收法定原则等直接相关。房地产税作为政府的一种收入形式，与其他收入形式具有可替代性。房地产税和土地出让金收入殊途同归，二者形式不同，但在性质上有相近之处。如何处理房地产税与土地出让金的关系？从名义上看，房地产税属于地方税，其税收收入也归属于地方政府。但有关房地产税的税种、税率设置权、税制基本要素调整权却又归属于中央。如何在税收法定的原则之下保障房地产税的经济调节功能？

2、房地产税立法需要理清与其他税种的关系

目前我国房地产税呈现出税制结构不平衡的现状。房地产税课征分为房地产开发、交易、保有三个阶段。然而，在实践中却存在房地产开发、交易环节税负较重，房地产保有环节税负过轻的现状。在我国房地产税收体系中，涉及房地产税种包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税，其中包括直接税种、间接税种、房地产税费纷繁复杂。因此房地产税立法需要理清与这些税种关系。

3、房地产税法有望在十三届全国人大任期内（2022年）由常委会会议审议出台

在理顺房地产税的定位、功能、影响的基础上，形成房地产税法草案框架和对主要问题的意见，进一步起草草案条文，然后征求各相关部门、行业、专家意见，向社会公众征求意见，根据意见进行修改完善，然后形成送审稿进行审查，后经提案机关讨论决定形成正式的法律草案。草案经全国人大/全国人大常委会审议，修改，征求意见，再审议，表决通过。初审到最终表决通过可能会有几次反复审议的情况。以《环境保护税法》为例，其从发布征求意见稿到最终审议通过耗时一年半。房地产税法较环境保护税法争议大，从其公开征求意见稿到审议通过所需时间不会短于一年半。

而距离本届全国人大任期还有两年半左右的时间。根据立法法规定，全国人大常委会可以审议通过税收相关法律。2019年全国人大常委会制定法律8件，修改法律47次。并且，现已通过的税收法律也确系全国人大常委会审议通过。若由全国人大常委会审议房地产税法，房地产税法有望在十三届全国人大任期内（2022年）由常委会会议审议出台。