刘天永：案件是否属于行政诉讼受案范围争议案

关于行政诉讼的受案范围，《行政诉讼法》及其司法解释对其进行了正向和反向的列举，可以说行政诉讼法对于行政案件受案范围的规定已经较为细致全面。然而，法律永远无法涵盖现实社会中的所有情形，实践中对于案件是否属于行政诉讼受案范围的争议仍然不断。本文笔者将为大家分享一则因适用法律错误，法院错误判断案件不属于行政诉讼受案范围的案例，并探讨其中的法律问题。

一、案情简介

2017年1月4日和1月16日，为执行天津市河西区人民法院（以下简称“河西区法院”）作出的《执行裁定书》和《协助执行通知书》，甲乙二人分别向天津市河西区地方税务局（以下简称“河西区地税局”）缴纳了印花税331.6元和契税19890元，从而完成了《执行裁定书》规定的缴税义务，取得了办理前述《协助执行通知书》执行事项所需的完税证明。2017年5月3日，甲乙二人向河西区地税局申请将上述税款予以退还。2017年6月1日，河西区地税局作出被诉的《税务事项通知书》，告知甲乙二人其退税申请不符合退税要求，不予审批。甲乙二人不服，向天津市地方税务局（以下简称“天津地税局”）申请行政复议。2017年8月14日，天津地税局作出《行政复议决定书》，决定维持上述《税务事项通知书》，并告知甲乙二人享有不服复议决定提起诉讼的权利。2017年8月22日，甲乙二人提起行政诉讼。

二、各方观点

争议焦点：税务机关对于甲乙二人的征税行为是否属于协助行为，是否属于行政诉讼的受案范围。

一审法院观点：行政机关根据人民法院的《协助执行通知书》实施的行为是行政机关履行其必须履行的法定协助义务的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。虽然本案被诉的《行政复议决定书》向原告告知了诉权，但是判断行政行为是否属于人民法院受案范围应当依照法律规定而非行政机关的复议决定。本案中，被诉的《税务事项通知书》的内容所涉及的征税和退税事项，均系被告河西区地税局根据《协助执行通知书》和《执行裁定书》，为完成执行事项而实施的行为。因此，甲乙二人在法院执行程序完毕后，对河西区地税局关于执行程序中已缴纳税款的退税问题所作的答复不服而起诉《税务事项通知书》，依法不应属于人民法院行政诉讼受案范围。

二审法院观点：河西区地税局征收本案所涉契税及印花税的行为，虽源于《协助执行通知书》和《执行裁定书》的涉案房屋权属过户事宜，但上述《协助执行通知书》及《执行裁定书》的协助执行义务机关系天津市不动产登记中心河西部，且涉案房屋权属过户事项应否征收税费及征收数额系河西区地税局依据《契税暂行条例》等相关法律规定履行职责进行审查处理的行政行为，故本案应就河西区地税局作出的该行政行为的合法性进行审查，以保护当事人的合法权益。原审法院以被诉行政行为不应属于人民法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回二上诉人的起诉不当，本案应继续审理为宜。

三、法律分析

（一）本案不应适用法释[2004]6号文

本案中，一审法院主要是依据《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释[2004]6号）作出了本案不属于行政诉讼受案范围的判决。该批复阐述道：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。” 那么本案是否能适用这一批复呢？

本案中，天津河西区法院强制执行的标的是房产，所要协助的事项为房屋权属过户事宜，协助机关理应是天津市不动产登记中心河西部。因此，本案中税务机关征收印花税、契税的行政行为并不属于《协助执行通知书》下的协助行为，而是税务机关依据国家法律强制性规定实施的法定征税行为，因此本案并不适用法释[2004]6号文的规定，而应像一般案件一样，应根据《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，对案件是否属于行政诉讼受案范围作出判断。

（二）本案属于行政诉讼的受案范围

《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第十二项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”

从以上条款可以看出，只要相对人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，即可提起诉讼。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释[2018]1号）第一条第二款第（五）项和第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”该条款反向列举了行政诉讼的受案范围，由此可见，对于不产生外部法律效力以及对相对人不产生实际影响的行政行为不属于行政诉讼的受案范围，也就是说，行政机关的行政行为发生外部法律效力、对行政相对人产生实际影响的应属于行政诉讼的受案范围。

结合本案，无论是税务机关作出的征税行为还是其后的不予退税行为，都会对纳税人的财产权益产生影响，因此，纳税人就此提起的诉讼，理应属于行政诉讼的受案范围。

（三）错误适用法律是本案一审法院判决发生错误的关键

如前所述，行政行为是否可诉取决于行政行为是否发生外部效力并对行政相对人产生实际影响，而并不取决于其他原因，因此，税务机关在行政文书中是否告知诉权并不能决定行政行为是否可诉，因为税务机关也存在错误告知诉权的可能。因此，人民法院判断行政行为是否可诉并不以行政机关是否告知相对人诉权为依据，而是严格依照《行政诉讼法》及其司法解释的规定。在这一问题上，一审法院的观点是正确的，如果一审法院基于这个思路，从《行政诉讼法》及其司法解释的规定对本案是否属于行政诉讼受案范围进行判断，则那么不难得出本案属于行政诉讼受案范围的结论。然而，一审法院却因为没有准确判定本案税务机关是否属于《协助执行通知书》下的协助执行义务机关，进而错误地适用了法释[2004]6号文，得出了本案不属于行政诉讼受案范围的结论，由此可见，错误适用法律是本案一审法院判决发生错误的关键。