不服计划单列市地方税务局具体行政行为，复议管辖机关应如何确定？

编者按：

对于行政复议管辖，我国税务行政复议制度原则上由原处理税务机关的上一级管理机构进行复议管辖。即对各级国家税务局的具体行政行为不服的，向其上一级国家税务局申请行政复议。对各级地方税务局的具体行政行为不服的，可以选择向其上一级地方税务局或者该税务局的本级人民政府申请行政复议。本期税案中，关于对计划单列市地方税务局作出的行政行为不服，一审法院和二审法院对复议管辖机关的观点不一，华税律师将为您作出详细分析。

一、案情简介

张涛向厦门市地方税务局申请政府信息公开，厦门市地方税务局以张涛所申请的事项属于涉税违法案件的有关案情资料，为不予公开的信息，于2014年7月4日作出厦地税信告（2014）1号《厦门市地方税务局政府信息公开告知书》，决定不予公开。

张涛不服，向厦门市人民政府申请行政复议。2014年7月10日，厦门市人民政府作出厦府行复告（2014）79号《行政复议告知书》，主要内容为：张涛对厦门市地方税务局2014年7月4日作出的（2014）1号《政府信息公开告知书》不服，以厦门市地方税务局为被申请人，提出行政复议申请一事，根据《税务行政复议规则》第十九条第一款第（一）项的规定，告知张涛向福建省地方税务局提出。

张涛不服，以厦门市人民政府不履行行政复议法定职责为由向厦门市中级人民法院（以下简称“厦门中院”）提起本案诉讼，请求判令厦门市人民政府受理其行政复议申请并赔偿损失2000元。厦门中院于2014年11月28日作出（2014）厦行初字第38号行政裁定，认为告知行为属行政指导行为，裁定不予受理。

张涛不服，向福建省高级人民法院（以下简称“福建高院”）提起上诉。福建高院于2015年2月13日作出（2015）闽行终字第5号行政裁定，认为张涛系诉请政府履行法定职责，遂指令厦门中院立案受理。

2015年5月12日，厦门中院经审理后作出（2015）厦行初字第18号行政判决，认为厦门市人民政府在接受张涛的复议申请后，依法告知其向福建省地方税务局申请行政复议，事实清楚，程序合法，适用规章正确。依据2014年11月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回张涛的诉讼请求。张涛仍不服，向福建高院提起上诉。

福建高院经审理后，判决撤销厦门市中级人民法院（2015）厦行初字第18号行政判决，撤销厦门市人民政府对张涛的行政复议申请依法作出决定，驳回张涛其他诉讼请求。

本案主要的争议焦点主要包括以下几点：

1.张涛不服《厦门市地方税务局政府信息公开告知书》，能否向厦门市人民政府提起行政复议；

2.张涛能否申请行政赔偿。

二、华税观点          

（一）张涛不服《厦门市地方税务局政府信息公开告知书》，可以选择向厦门市人民政府或者福建省地方税务局提起行政复议

《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十四条规定：“申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理。”《税务行政复议规则》第十七条：“对各级地方税务局的具体行政行为不服的，可以选择向其上一级地方税务局或者该税务局的本级人民政府申请行政复议。省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会、人民政府对地方税务局的行政复议管辖另有规定的，从其规定。”

由于福建省地方税务系统属省以下垂直管理，而被上诉人厦门市人民政府未提供证据证明福建省就地方税务局的行政复议管辖另有规定。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》与《税务行政复议规则》的上述相关规定，张涛不服厦门市地方税务局作出的行政行为，可以选择向厦门市人民政府申请行政复议，也可以选择向福建省地方税务局申请行政复议。

厦门中院适用《税务行政复议规则》第十九条第一款：“对下列税务机关的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：（一）对计划单列市税务局的具体行政行为不服的，向省税务局申请行政复议。”由于厦门市是计划单列市，认为张涛对《厦门市地方税务局政府信息公开告知书》不服，只能向福建省地方税务局申请行政复议。但该规定是关于申请人选择向税务机关申请行政复议时如何确定由哪一级税务机关作为复议机关的规定，而非对复议管辖机关作特别规定。如理解为是对复议机关的规定则与上位法相冲突。本案中，在张涛已就厦门市地方税务局作出的行政行为选择向厦门市人民政府申请行政复议的情形下，厦门市人民政府适用《税务行政复议规则》第十九条规定，认为张涛应当向福建省地方税务局申请行政复议，并告知张涛向福建省地方税务局申请行政复议，属适用法律错误，厦门市人民政府应对张涛提出的行政复议申请依法作出决定。

（二）厦门市人民政府作出的《行政复议告知书》未对张涛的权益造成损害，张涛不能就此申请行政赔偿

《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。

本案中，厦门市人民政府的错误告知行为，并未侵犯张涛的财产权。因此，张涛提出的行政赔偿请求，没有法律依据，应予驳回。

小结：

2015年12月17日国家税务总局2015年度第2次局务会议审议通过《国家税务总局关于修改〈税务行政复议规则〉的决定》明确将原19条第1款“对计划单列市税务局的具体行政行为不服的，向省税务局申请行政复议”修改为“对计划单列市国家税务局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议；对计划单列市地方税务局的具体行政行为不服的，可以选择向省地方税务局或者本级人民政府申请行政复议”。以避免出现本案中厦门中院出现的法律适用错误。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）