刘天永：企业因骗税移送公安后，又被行政处罚案

近几年，虚开增值税专用发票用于骗取出口退税的违法犯罪案件多发，成为税务机关和司法机关着力打击的重点。在税务机关稽查骗税案件移交公安机关立案侦查后，司法机关尚未作出处理结果的情况下，税务机关是否可以行使行政处罚权，是不少出口企业所疑惑的，为此发生的争议也颇为常见。实际上，这一疑惑所反映出的是税务行政处罚与刑事处罚相衔接的问题。本文笔者将分享一则出口企业骗取出口退税被移送司法机关立案后，税务机关对其作出行政处罚的案件，讨论相关的法律问题。

一、案情简介

甲公司因虚开增值税专用发票用于骗取出口退税，被市国税稽查局（以下简称“稽查局”）立案稽查，因涉嫌骗税金额较大，稽查局于2014年1月5日将此案移送至市公安机关立案侦查。

2014年1月17日，稽查局作出税务行政处罚决定书，决定对甲公司处以骗取出口退税款1.2倍的罚款计8068359.71元，并对其用于骗取出口退税的虚开增值税专用发票的行为处以30万元罚款。

2014年4月16日，一审法院作出刑事判决书，认定甲公司犯骗取出口退税罪，判处罚金人民币400000元，并对公司违法所得予以追缴，上交国库。2014年6月30日，二审法院作出刑事裁定，维持原判。

因甲公司在法定期间未提起行政复议或行政诉讼，经稽查局催告后又不履行，稽查局向法院申请强制执行。法院裁定不予强制执行，理由是甲公司的违法行为已构成犯罪并已被追究刑事责任，稽查局不应对已被追究刑事责任的违法行为重复作出行政处罚。

二、争议焦点

本案的争议焦点是案件已被移交司法机关处理，在司法机关作出处理前，税务机关作出行政处罚是否合法。

三、法律分析

（一）涉嫌犯罪的税收违法案件应移送司法机关处理

《行政处罚法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”第二十二条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。”

国务院于2001年发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”第十一条第一款规定：“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。”

《税收征收管理法》第七十七条规定：“纳税人、扣缴义务人有本法第六十三条、第六十五条、第六十六条、第六十七条、第七十一条规定的行为涉嫌犯罪的，税务机关应当依法移交司法机关追究刑事责任。”其中与本案相关的是第六十六条第一款。该条款规定：“以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款的，由税务机关追缴其骗取的退税款，并处骗取税款一倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

《税务稽查工作规程》(国税发[2009]157号)第六十条规定：“税收违法行为涉嫌犯罪的，填制《涉嫌犯罪案件移送书》，经所属税务局局长批准后，依法移送公安机关……。”

根据上述规定可知，同一涉税违法行为又构成犯罪的，行政机关与司法机关均享有追诉权与处罚权。税务实践中，涉税争议大多源于税务稽查案件，而税务稽查结论则往往决定了案件的走向。也就是说，若发现违法行为涉嫌犯罪，需要或可能需要刑事处罚时，税务机关应将案件移送公安机关，不得以罚代刑。

因而在本案中，稽查局在发现将甲公司的违法行为涉嫌犯罪后将案件移送公安机关处理符合法律上述法律规定。

（二）案件移送前，税务机关可以依法行使处罚权

《行政处罚法》第二十八条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条第二、三款规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行。”“依照行政处罚法的规定，行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，依法折抵相应罚金。”

《税务稽查工作规程》第六十条规定：“税收违法行为涉嫌犯罪的，……依法移送公安机关，并附送以下资料：（二）《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》的复制件；……（四）补缴应纳税款、缴纳滞纳金、已受行政处罚情况明细表及凭据复制件。”

根据上述规定可知，税务机关在将涉嫌犯罪案件移送公安机关立案侦查前，依法可以行使行政处罚权。

（三）案件移送后尚未作出司法处理结果前，税务机关不得行使处罚权

《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发[2011]8号）第一条第三款规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当移交案件的全部材料，同时将案件移送书及有关材料目录抄送人民检察院。行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”

《国家税务总局关于印发<全国税务稽查规范（1.0版）>的通知》（税总发[2016]170号）明确：“税务局稽查局在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院；未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”

根据上述规定可知，在案件移送前未作出行政处罚的，移送后原则上不得再作出行政处罚，只有经司法机关处理后并没有追究刑事责任的情况下，税务机关才能再决定是否予以行政处罚。因此，本案在稽查局移送公安机关立案侦查后，司法机关尚未作出处理结果的情况下，稽查局又以甲公司涉嫌骗税对其作出罚款的行政处罚决定，不符合上述法律规定的要求。