税局暂缓企业出口退税败诉

编者按：对出口企业来说，税局暂缓退税、暂扣应退税款的行为给企业造成资金周转压力，对出口退税权益造成实质性的影响；而税局则普遍认为暂缓出口退税、暂扣税款只是出口退税审核过程中的中间环节，未对企业权益造成实际损害。是否可诉是企业与税局争议的焦点，也是企业是否可以实现权利救济的关键。本文以一则真实案例揭示企业、税局以及法院对此话题的观点，出口企业以此为鉴。

• 案情简介

福建省冠恒科技发展有限公司（以下简称冠恒公司）因其2010至2014年间涉及12家供货企业的出口业务的退税问题，向福州市国家税务局申请执行福建省国家税务局国税复决[2015]2号《行政复议决定书》，福州市国家税务局据此对冠恒公司以函告方式进行答复，主要内容为：“你公司《关于依法执行福建省国家税务局闽国税复决[2015]2号的申请》收悉，现答复如下：根据《国家税务总局关于有关问题的公告》（国家税务总局2013年第12号）第五条第五项规定，你公司从徐州市伟鹏工贸有限公司、…（略去十家公司名称）…、浙江创隆纺织有限公司购进货物用于退税存在上述情形，需按照所涉及的退税额对你公司其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退（免）税共计8982010.22元，截至目前已暂缓办理出口退（免）税2457157.12元”。上诉人冠恒公司因诉被上诉人福州市国家税务局税务处理行为及福建省国家税务局行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初340号行政裁定，向福州市中级人民法院提起上诉。

• 争议焦点及各方观点

本案的争议焦点有二，一是暂缓退税决定是否可诉？二是暂扣税款是否属于行政强制措施？

对于争议焦点一，冠恒公司认为：本案各方就暂缓决定的争议属于退税的纳税争议，是《税收征收管理法》第八十八条及其实施条例第一百条规定的行政诉讼受案范围。涉案的2457157.12元税款属于出口退税款，本案是与退税有关的纳税争议。福州市国家税务局的函告直接导致冠恒公司2457157.12元退税损失，明显已对冠恒公司的实体权益产生实际影响，属于行政诉讼法规定的可诉范围。

对于争议焦点二，冠恒公司认为：福州市国家税务局依据国税总局12号公告进行的暂缓函告答复，是对冠恒公司应退税款的暂扣行为，属于行政强制措施，属于行政诉讼受案范围。《出口货物税收函调管理办法》、《国家税务总局关于《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》有关问题的公告》，《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.0版）》第三十四条、《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.1版）》第三十六条均规定，税务机关对存有疑点的出口业务相应退税可以暂缓处理，如该笔退税已办理的，有权暂扣该企业其他已审核通过的应税款。本案涉讼退税款属于前述规定中“对存疑但已办理的退税予以暂扣其他已审核通过的应退税款”的情形，即福州市国家税务局因已办理了8982010.22元退税，而决定对已审核准予退税的2457157.12元退税进行暂扣。根据《出口货物税收函调管理办法》第十五条规定，暂扣行为明显是为了制止税收违法行为、避免造成国家税款流失而对纳税人应得退税款采取暂时性控制的行为，属于行政强制措施，依法属于《行政诉讼法》第十二条第（二）项规定的“对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的”，以及《税收征收管理法》第八十八条第二款规定的“对强制执行措施或者税收保全措施不服的”行政诉讼受理范围。

对于争议焦点一，税局认为：案涉暂缓退税函告是对上诉人截止2017年3月29日被暂缓办理出口退税款金额的告知，福州市国税局仍在对上诉人继续调查中，故暂缓退税函告是过程性行为，并不是最后不予退税的处理决定，其并未对上诉人的权利义务产生最终实质性影响。《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第一百条的相关规定中所称的“纳税争议”指的是确定的税务处理决定，而非过程性的告知行为。故本案不属于行政诉讼的受案范围，暂缓退税决定不具有可诉性。

对于争议焦点二，税局认为：案涉暂缓退税函告不是行政强制措施。行政强制法规的扣押措施的对象都是相对人的财务，且前提是“为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”。但出口货物退税是一项财政激励机制、出口鼓励机制，其本职更倾向于行政奖励，而不同于行政负担的征税行为。暂缓退税并不是对上诉人财产的扣押，而是国家财政拿钱去鼓励企业，故不属于行政强制，不具有可诉性。

一审法院裁定认为：福州市国家税务局据此对冠恒公司以函告方式进行答复，该告知行为既非税务处理决定亦非税务处罚决定，亦对冠恒公司的权利义务明显不产生实际影响，按照上述规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼的起诉条件。

鉴于本案原行政行为不可诉，一审法院对冠恒公司所诉的行政复议决定不予审查。同样，对冠恒公司申请审查规范性文件《国家税务总局关于有关问题的公告》（国家税务总局2013年第12号）的合法性亦不予审查。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回冠恒公司的起诉。

• 华税观点
• 暂缓退税对出口企业权益造成实际损害，应属行政诉讼受案范围，具有可诉性

本案中，冠恒公司主张可诉的观点其实有二，也是本文第二部分争议焦点中所持观点。首先需要了解行政诉讼的受案范围，根据《行政诉讼法》第十二条的规定，本案涉税争议事项能够适用的法律依据是第十二条第（二）项“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；”或第十二条第（十二）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”暂缓退税是否属于行政强制措施，后文进行分析，此处首先讨论暂缓退税决定是否侵犯了企业出口退税权益。税务实践中，税局普遍认为暂缓退税行为是一种中间性、阶段性状态，后续是否退税才是一个决定性的行政行为，故认定暂缓退税未对企业权益造成实际损害，不具可诉性。我们认为，本案是因冠恒公司2010至2014年出口业务真实性存疑而引发的对“其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退（免）税”，也就是因税局暂缓决定导致冠恒公司本应顺利退税的款项被税局“暂扣”，对企业的资金利用造成了实际的损害。

司法实践中税局暂缓退税决定是否可诉，已得到法院判决的支持。如常熟市华锦进出口有限公司与江苏省常熟市国家税务局一审行政案件、宁波市瑞麟服饰有限公司与浙江省宁海县国家税务局行政复议一案二审行政裁定、常熟市华锦进出口有限公司与江苏省常熟市国家税务局一审行政案件中，法院认为暂缓办理退税的处理决定出口企业产生了实际影响，应当依法受到是否合法的审查，属于行政诉讼受案范围。本案中二审法院也持此观点。

本案二审法院认为，福州市国家税务局在审查过程中，发现冠恒公司的案涉供货商存在“涉嫌虚开增值税专用发票等需要对其供货的真实性及纳税情况进行核实的疑点”，以需予以排除为由作出暂缓办理出口退税处理。因该暂缓办理出口退税处理行为，导致上诉人不能如期获得退税利益，对其权利义务产生了实际影响。上诉人的提起本诉讼属于人民法院受案范围，故撤销了福州市鼓楼区人民法院（2017）闽0102行初340号行政裁定，指令福州市鼓楼区人民法院继续审理。

以上法院的审理结果对纳税人在税务机关出具“暂缓办理出口退税”决定后的救济权利予以了肯定，税局以及司法机关在审理此类案件时充分考虑出口企业的财产权利，尊重纳税人的合法救济权利，防止税务机关不作为、滥用职权。

• 暂扣出口企业其他已审核通过的应退税款，实质已起到了行政强制措施的效果

本案中，冠恒公司主张暂缓退税可诉的另一观点系认为税局“其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退（免）税”的暂扣行为，属于行政强制措施。

根据《行政强制法》第二条第二款的规定，所谓行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

本案中暂扣税款是否属于行政强制措施，关键点在于税局暂扣的出口企业“其他已审核通过的”应退税款所有权是否属于出口企业。本案中，税局认为出口货物退税是一项财政激励机制、出口鼓励机制，暂缓退税并不是对出口企业财产的扣押，而是国家财政拿钱去鼓励企业，不属于行政强制。法院对此争议焦点并未作出回应。

是否属于行政强制措施，需要区分“暂不办理”出口退（免）税、“暂缓办理”出口退税”和“暂扣”该企业其他已审核通过的应退税款的概念。《国家税务总局关于发布<出口货物税收函调管理办法>的公告》（国家税务总局公告2010年第11号）第十五条第（二）项规定“复函确认供货企业存在下列疑点之一的，暂缓办理出口退税，对已办理出口退税的，应按照该复函所涉及退税额暂扣该企业其他已审核通过的应退税款，无其他应退税款或应退税款小于该复函所涉及退税额，可由出口企业提供差额部分的担保。待复函税务机关再次复函排除相应疑点后，方可办理出口退税。”这是最早明确提出暂缓退税、暂扣应退税款的规范性文件。作为出口退税征管基础文件之一的《国家税务总局关于<出口货物劳务增值税和消费税管理办法>有关问题的公告》（国家税务总局公告2013年第12号）第五条第（五）项规定“主管税务机关发现出口企业或其他单位的出口业务有以下情形之一的，该笔出口业务暂不办理出口退（免）税。已办理的，主管税务机关可按照所涉及的退税额对该企业其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退（免）税，无其他应退税款或应退税款小于所涉及退税额的，可由出口企业提供差额部分的担保。待税务机关核实排除相应疑点后，方可办理退（免）税或解除担保。”

而作为税务机关审核出口退（免）税的内部工作管理规范，《全国税务机关出口退(免)税管理工作规范》已从1.0版、1.1版变更到现行有效2.0版本，延续了《出口货物税收函调管理办法》中“暂缓”、“暂扣”的表述。根据以上文件，暂缓办理出口退税的对象是存在疑点的已申报尚未批准的出口业务；暂扣出口退税款的原因是已经完成退税的出口业务被税务机关在事后审核或调查的过程中发现疑点，其对象是不存在疑点的已申报且已审批通过但尚未完成退税的出口业务。这意味这“暂缓退税”和“暂扣税款”是两个不同的具体行政行为。暂扣的对象是“企业其他已审核通过的应退税款”，前提是税务机关已经“审核通过”，意味着这笔退税款应该要退给企业，应退税款所有权属于出口企业。实务中，为缓解出口企业资金压力，税局帮助企业申请“出口退税贷”，该业务就是以出口企业未来一定期限内可预期的出口规模和可获得的出口退税款作为保证，确定授信额度并发放贷款。所以，从暂扣税款的对象以及税局实现国库税款不受损的效果来看，暂扣税款实质上符合行政强制措施的要求。

目前现行规范出口退税行为的相关文件未对暂缓、暂扣出口退税款的时限进行明确规定，建议税务机关应规范执法，从遵循行政效率和保护纳税人权益角度，避免将暂缓办理、暂扣税款“暂停”的状态演变为实质“不退税”，实际损害出口企业出口退税权益，应当在合理时限内尽快、及时地作出处理。