聚焦：2019国务院政府工作报告中的税制改革八大亮点

编者按：2019年3月5日，第十三届全国人民代表大会第一次会议上午9时在人民大会堂开幕，会议首先听取了国务院总理李克强关于政府工作的报告。李克强总理所作的政府工作报告共分为三个部分，分别是“一、过去五年工作回顾”、“二、2019年经济社会发展总体要求和政策取向”、“三、2019年政府工作任务”，在第三部分2019年工作任务中，李克强总理多次提到了我国财税体制改革与税收行政执法的具体内容，华税律师对此进行汇总并作简要评析如下：

一、继续深化以税率调整为导向的增值税制改革

李克强总理在政府工作报告总指出，“深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率将至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率将至9%，确保主要行业税负明显降低，保持6%一档税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增，继续向推进税率三档变两档、税制简化方向迈进。”

关于增值税制的改革，报告中最大的亮点就是降低了16%与10%两档税率，并提出增加部分行业增值税抵扣并继续推进税率并档。增值税税率的降低直接降低了制造业、交通运输业等相关行业的税率，减税规模及税率的降低幅度明显高于去年同期的调整幅度。增值税税率档次的不同选择反映着政府税制决策中的不同政策目标，从经济效率角度，统一税率一直受到青睐，它旨在体现税收中性，能保证增值税抵扣链条的完整性，实现不同货物劳务、不同行业地区之间的税负公平。

2017年4月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议时，就在会议中提出将增值税税率由四档减三档，取消13%这一档税率。随后，财税[2017]37号文将政策落实，取消13%这一档税率。去年政府工作报告中，李克强总理再次提出简并税率，并明确提出将三档并两档。过去一年，三档并两档并没有实现，但是这一方向没有改变，今年报告中再次提出继续推进三档并两档。对于以后会取消哪一档税率，是否会是即将改为13%的这一档？我们认为，9%的税率不会简并到6%的税率。9%税率的行业主要是建筑业、房地产业、运输业以及农产品。其中，建筑业和房地产业，并非国家降低税负、重点扶持的行业，农产品税率再行调整的可能性也不大。接下来增值税改革最有可能的就是简并9%档和13%档的税率，取消13%档税率。从现实的税率水平和公众的税负水平看，我国17%的基本税率随着“营改增”的全面实施而显得过高了，因此近两年一直在降低该档税率，从17%到16%再到现在的13%，降低的幅度最大，由此可见，为了达到减税目的“放水养鱼”，最有可能取消最高档税率。

同时，今年虽未提出调整6%这一档税率，但是提出了“采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣配套措施”的举措。就在2月初，国家税务总局公布2019第8号公告，规定 “扩大小规模纳税人自行开具增值税专用发票试点范围。将小规模纳税人自行开具增值税专用发票试点范围由住宿业，鉴证咨询业，建筑业，工业，信息传输、软件和信息技术服务业，扩大至租赁和商务服务业，科学研究和技术服务业，居民服务、修理和其他服务业。”这一规定无疑契合了政府工作报告的相关内容，一定程度上解决了像酒店、餐饮等行业采购环节无法取得进项票抵扣的困境。随着减税政策的不断落实，相关行业税负只减不增的目标一定可以实现。

另外，针对劳动密集型企业人力成本无法实现抵扣的问题，建议采取企业年度缴纳社保费总额乘以一定比例扣除率的方式予以扣除，突破“以票控税”的增值税征管模式，降低企业人力成本，减轻企业的税费负担，从而激发企业市场活力。

二、强化普惠性税收优惠政策、落实提高小规模纳税人增值税起征点

李克强总理在报告中指出：强化普惠性支持，落实好小规模纳税人增值税起征点从月销售额3万元提高到10万元等税收优惠政策。

小微企业是发展的生力军、就业的主渠道、创新的重要源泉。为进一步降低创业创新成本，增强小微企业发展动力，2019年年初，财政部、税务总局下发《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》（财税[2019]13号）按照国务院常务会议的要求推出了为期三年的减税降费政策，该批普惠性税收优惠政策包括：第一，放宽小型微利企业标准，扩大小型微利企业的覆盖面。第二，引入超额累进计算方法，加大企业所得税减税优惠力度。第三，创投企业和天使投资个人投向初创科技型企业可按投资额的70%抵扣应纳税所得额。第四，将增值税小规模纳税人免税标准由月销售额3万元提高至月销售额10万元。为使各项普惠性税收优惠政策落地，国家税务总局又发布了2019年第2号、4号、5号公告及解读，对财税〔2019〕13号提出的优惠措施予以明确，统一执行口径、适用时间等细节问题。

本次政府工作报告中进一步明确要强化普惠性支持，落实好小规模纳税人增值税起征点从月销售额3万元提高到10万元等税收优惠政策，从中央政府层面对上述优惠政策进行了重申，有利于进一步把大众创业万众创新引向深入。鼓励更多社会主体抓住利用本轮税收优惠大礼包，以实现创新创业，拓展经济社会发展空间。

三、税收减免助力社区养老服务业新发展

李克强总理在报告中指出：要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持。

目前，我国60岁以上人口已达2.5亿，养老服务已经成为大家非常关注的话题。为支持养老服务业的发展，国家出台了一系列税收优惠政策，涉及增值税、企业所得税、房产税、土地使用税等多个税种。《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2016]36号）附件3第一条第二项规定，一、下列项目免征增值税（二）养老机构提供的养老服务。《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税[2000]97号）第一条规定，一、对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构，暂免征收企业所得税，以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第八条规定，下列情形免征耕地占用税：（二)学校、幼儿园、养老院、医院占用耕地。同时，对于社会资本助力养老产业，财税[2000]97号第二条规定，二、对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。对于上述税收优惠政策，在实务中应注意具体操作，防范涉税风险。如提供养老服务的主体问题，财税[2000]97号明确规定，老年服务机构，是指专门为老年人提供生活照料、文化、护理、健身等多方面服务的福利性、非营利性的机构，主要包括：老年社会福利院、敬老院（养老院）、老年服务中心、老年公寓（含老年护理院、康复中心、托老所）等。因此，符合上述条件的主体才可以享受相关税收优惠政策，而通过其他主体开展养老服务的，则面临无法适用优惠政策的风险。

四、给予就业帮扶企业税费减免优惠

李克强总理在政府工作报告中提出：“扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作，加强对城镇各类就业困难人员的就业帮扶。对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业，三年内给予定额税费减免。”旨在运用税收政策在整体经济下行的环境下保障就业稳定性。

就业是13亿多人口最大的民生，也是经济发展最基本的支撑。为进一步支持和促进重点群体创业就业，国家税务总局联合多部委先后出台：《关于进一步扶持自主就业退役士兵创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2019〕21号）、《关于进一步支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》（财税〔2019〕22号）以及《关于实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策具体操作问题的公告》（国家税务总局公告2019年第10号）。

财税〔2019〕21号文作出了两方面规定，一是对自主就业退役士兵从事个体经营给与增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税的优惠，二是对招用自主就业退役士兵的企业给与增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和企业所得税优惠。财税〔2019〕22号文同样对就业困难人员从事个体经营以及企业招用就业困难人员、城镇登记失业人员给与类似税收优惠。2019年第10号公告则对重点群体个体经营税收政策、企业招用重点群体税收政策的申请、税款减免顺序及额度、税收减免管理等具体制度作出了细化。

李克强总理在政府工作报告中再次强调了帮扶就业工作的紧迫性，重申对帮扶就业的企业的税费减免，可以预见2019年更多帮扶就业、创业的税收优惠政策将要出台，已经出台的三个文件将得以巩固，切实做到多管齐下，稳定、扩大就业、创业。

五、继续执行新能源汽车购置优惠政策

我国自2014年9月1日起开始施行针对新能源汽车免征车辆购置税的税收优惠政策，该税收政策于2017年12月31日到期后，2017年12月26日财政部、国家税务总局、工业和信息化部、科学技术部联合发布《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》（2017年第172号），规定自2018年1月1日至2020年12月31日，对购置的新能源汽车免征车辆购置税，2017年12月31日之前已列入《免征车辆购置税的新能源汽车车型目录》的新能源汽车，对其免征车辆购置税政策继续有效。

上一年度政府工作报告中李克强总理就强调，“将新能源汽车车辆购置税优惠政策再延长三年”。今年对优惠政策未做调整，再次重申“稳定汽车消费，继续执行新能源汽车购置优惠政策”。这就意味着该项税收优惠政策将会延续至2023年，这对加强新能源汽车示范推广，扶持新能源汽车发展至关重要，降低企业的生产成本，鼓励消费者的购车积极性，从税收政策支持上引导践行消费新业态新模式。

六、稳步推进房地产税立法

与去年“稳妥推进房地产税立法”的表述有细微区别，今年李克强总理在政府工作报告中提出“稳步推进房地产税立法”。

2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，并定下了房地产税先立法、后改革的规划。随后，2014年政府工作报告曾提出要“推进税收制度改革，做好房地产税等相关工作”，但在沉寂三年后，2018年、2019年重启房地产税立法，提出“稳妥”、“稳步”的要求，一方面反映出我国房地产税立法的条件正在成熟，政府对房地产税立法的决心没有动摇；另一方面也体现立法研究进入深水区，触及相关利益而面临一定的阻力。

3月4日十三届全国人大二次会议新闻发布会上发言人张业遂提出的2019年将重点推进4个方面的立法工作，但并未明确提出房地产税立法。可见，房地产税立法2019年仍处于研究阶段，未来何时公布具体草案，尚无定数。

社会各界对房地产税立法的态度存在较大分歧，唱衰者认为利益集团的阻挠使房地产税出台举步维艰，甚至可能流产；支持者则认为“稳步推进房地产税立法”意味着该项工作或已有推进。无论如何，房地产税立法毕竟是一项关乎国计民生的大事。房地产税出台对于增加地方财税收入、调节收入水平、抑制房价上涨都可以起到积极作用。伴随营业税退出历史舞台，房地产税更是被赋予了弥补地方财政支出缺口的重任。房地产税的征收时间、征收范围、征收方式都将是一个需要反复论证解决的问题。这样一部重要的法律，慎重出台也在情理之中。

七、制定新的区域性税收优惠政策，促进西部地区大发展

报告中强调，要优化区域发展格局，制定西部开发开放新的政策措施，西部地区企业所得税优惠等政策到期后继续执行。

区域性税收等优惠政策的酝酿与出台通常是国家某项发展战略的配套措施，一般而言，除了税收政策外，还会包括项目准入、信贷、土地、人才引进等配套政策，但是，税收绝对是国家引导资金流向的一把“利器”。2015年以来，国家陆续提出“一带一路”等新的国家发展战略，每一项国家发展战略和规划通常会有配套的税收等优惠政策，从而推动我国经济成功实现了高速增长。

目前，西部地区税收优惠政策主要是2011年发布的《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》（财税[2011]58号），其中明确规定，二、自2011年1月1日至2020年12月31日，对设在西部地区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。同时，根据《关于执行企业所得税优惠政策若干问题的通知》（财税[2009]69号）第一条及第二条的规定：企业同时符合西部大开发15%优惠税率条件,又符合《企业所得税法》及其实施条例和国务院规定的各项税收优惠条件的,可以同时享受。财税[2011]58号文规定的企业所得税优惠政策将于2020年底到期，根据政府工作报告中的要求，或将出台延续性政策继续执行。除国家层面的政策外，为了吸引投资，促进地区发展，部分地区相继制定了地方性税收优惠政策，由于税收减免税政策需通过法律或行政法规来制定，对于适用地方性优惠政策的企业而言，在政策合法性、协议约定、税收优惠备案等方面存在诸多法律风险。

八、推动税收执法改革，营造公平竞争环境

李克强总理在2019年政府工作报告中指出：以公正监管促进公平竞争。推进“双随机、一公开”跨部门联合监管，推行信用监管和“互联网+监管”改革，优化环保、消防、税务、市场监管等执法方式。

在税务执法领域，“双随机、一公开”原则的落实着重体现在税务稽查随机抽查制度的确立（国家税务总局关于印发《推进税务稽查随机抽查实施方案》的通知（税总发〔2015〕104号）），将纳税人录入稽查对象名录库，并根据纳税人规模、风险等级、信用等级对名录库进行划分，坚持稽查对象随机抽取，检查人员随机抽取。国家税务总局在2018年全国税务工作会议上也提出，2019年，将全面推行税务行政执法公示制度、税收执法全过程记录制度、重大税收执法决定审核制度。

跨部门联合监管方式将进一步强化税收外部执法环境，税务机关与公安、海关、人民银行、检察院、法院等部门的联系协作，在案件查办、资金查询、信息互通、工作互助等方面提供更多的支持，形成打击涉税违法犯罪的合力。各地税务机关在打虚打骗专项行动中，充分发挥公安机关派驻税务机关联络机制作用，建立涉税案件税警情报交换平台，有利于提升税务机关的稽查监管效率。

国家税务总局关于发布《重大税收违法失信案件信息公布办法》的公告（国家税务总局公告2018年第54号）对失信案件的认定标准、信息公布、惩戒措施进行了详细规定，对重大税收违法失信案件信息需通报相关部门。税收违法“黑名单”制度和税收联合惩戒工作将使税收失信者“一处失信、处处受限”，确保“对违法者依法严惩、对守法者无事不扰”。

“互联网+监管”改革在税务执法领域，体现为税务大数据与“互联网+税务”的融合应用，与金税三期工程共同形成现行税收征管的基石。“互联网+监管”是把互联网的创新成果与职能部门的监管工作深度融合，基于互联网生态圈构建税收监管新模式。

华税律师认为公平税收环境的建立，根本上还应推进税收征管法的改革，从法律层面为税收执法提供依据。在税收监管问题上，应秉承本次政府工作报告中提到的公平监管精神，对违反税收规定的做到严格惩戒，塑造公平的营商环境。同时，也不应忽略对监管者自身也应当强监管，落实监管制度，避免选择性执法、任性执法，体现税法的公平性。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）