关注|证监会首次以“两票制合规性”为由否决药企IPO申请

公开资料显示，国科恒泰（北京）医疗科技股份有限公司隶属于中科院下属东方科学仪器进出口贸易有限公司，目前，国科恒泰在全国设有38家子公司。尽管实力雄厚，但其业务模式与合规性仍然受到一些质疑。2018年8月14日首次上会，证监会给出“暂缓表决”之后，2018年11月27日，证监会发审委正式否定了国科恒泰首发事项。

上证报讯，发审委主要围绕国科恒泰经销模式及分销行为发问，是否符合“两票制”的政策要求成为关注重点。

一、两票制对医药行业的影响

“两票制”是指药品、医疗器械、耗材从生产厂商销售至一级经销商开一次发票，经销商销售至医院再开一次发票，以“两票”替代目前常见的多票流通，减少流通环节。

2016年4月，国务院发布《深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务》，明确指出积极鼓励公立医院综合改革试点城市推行“两票制”，压缩中间环节，降低虚高价格。2017 年，国务院医改办、国家卫生计生委、食药监总局、发改委等八部委联合发布了《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》，其后，国务院办公厅进一步发布《深化医药卫生体制改革2017 年重点工作任务》，要求2017 年年底前，综合医改试点省份和前四批200 个公立医院综合改革试点城市所有公立医疗机构全面执行“两票制”，鼓励其他地区实行“两票制”。

“两票制”政策目前主要针对药品采购，而针对高值医用耗材采购，国家层面尚未出台明确的政策文件，但在药品“两票制”政策逐步推进的背景下，陕西、山西、安徽等部分省市率先开始推行高值医用耗材“两票制”。

以山西为例：2017年3月15日，太原市深化医药卫生体制改革领导小组办公室、太原市发展与改革委员会、太原市经济和信息化委员会、太原市商务局、太原市卫生和计划生育委员会、太原市食品药品监督管理局、太原市国家税务局发布关于印发《太原市公立医疗机构药品、医用耗材采购“两票制”实施细则（试行）》的通知（辽卫发〔2017〕29号）。指出：

“药品、医用耗材生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业(集团)药品、医用耗材的全资或控股商业公司(全国仅限1家商业公司)和境外药品、医用耗材国内总代理(全国仅限1家国内总代理)可视同生产企业。药品、医用耗材流通集团型企业内部向全资(控股)子公司或全资(控股)子公司之间调拨药品、医用耗材，依法依规需开具发票的不属于“两票制”范畴，最多允许开一次发票。”

而据招股说明书披露，国科恒泰的销售模式包括通过经销商对医院销售（即经销模式）和直接对医院销售（即直销模式），其中，经销模式是公司主要的销售模式。根据国科恒泰招股说明书公开数据，报告期内经销模式收入占比平均为98.10%，直销模式收入占比平均为1.90%。

假设未来不久医疗器械、医用耗材在全国范围铺开“两票制”，那么国科恒泰采购主体是否能认定“视同生产企业”，则将对其盈利产生重大影响。因国科恒泰的上游供应商大部分为境外耗材生产商，国科恒泰对经销商的销售则属于“第一票”，经销商对医院终端的销售属于“第二票”，则正好满足“两票制”要求。但根据部分省份指定的细则，国科恒泰在某些地方已经被划分为不属于可以“视同生产企业”的情形。在这些地方，国科恒泰将不得不转变商业模式，或者承担更多税费，这两种方式都将削减利润。

二、“两票制”造成的税务风险不容小窥

“两票制”全面执行后，药企回归转型底价转高开，销售费用奇高、比率严重失衡，税务风险巨大！由于药企高开收入、佣金支出难以平账，费用支出结构不合理无法全部在税前扣除等问题存在，某些药企铤而走险，利用虚开的发票冲账，或者大量接收CSO公司咨询费、推广费、广告费等类型发票。然而，多省审计署对此类冠以“咨询管理服务”、“医药科技咨询”、“信息科技”等头衔的第三方服务公司开票行为定性为“过票洗钱”，重点打击此类伪CSO以及受票药企。

一旦受到稽查，轻则面临行政处罚，重则面临刑事责任。从行政法角度，根据《发票管理办法》第二十二条规定，凡为他人、为自己开具虚开，让他人为自己虚开，介绍他人虚开都属于虚开发票行为。根据该办法第三十七的规定，虚开发票的行政责任包括：进项税转出、没收违法所得、罚款等。虚开发票列支成本、费用偷逃企业所得税的，需要补缴企业所得税、滞纳金，并且面临罚款。另外，根据国税总局《重大税收违法案件信息公布办法》的相关规定，达到一定涉案金额的虚开增值税专用发票以及普通发票等8类税收违法案件要向社会公布。公布的内容包括违法事实、法律依据、处理处罚情况等信息。被公布重大税收违法案件的企业，其纳税信用级别直接判为D级，适用相应的D级纳税人管理措施；税务机关将当事人信息提供给参与实施联合惩戒的相关部门，由相关部门依法对当事人采取联合惩戒和管理措施，其中包括限制担任企业法定代表人等职务、金融机构融资授信参考限制、禁止参加政府采购活动等等。

刑事责任方面，结合《刑法》与最高人民法院《关于虚开增值税专用发票定罪量刑标准有关问题的通知》（法[2018]226号），虚开的税款数额在5万元以上的，以虚开增值税专用发票罪处3年以下有期徒刑或者拘役，并处2万元以上20万元以下罚金；虚开的税款数额在50万元以上的，认定为刑法第205条规定的“数额较大”（即：数额较大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金）；虚开的税款数额在250万元以上的，认定为刑法第205条规定的“数额巨大”（即：数额巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金或者没收财产）。

三、寻求上市的医药企业需重视“两票制”带来的风险

（一）关注政策动向，灵活调整企业策略

“两票制”政策的更新，各地的实施方式、实施的时间及实施的范围均存在一定差异，因此为加强对全国“两票制”政策实施的跟进落实，有条件的医药及耗材企业应当综合业务部门、财务部门与法务风控部门，密切关注全国各地区关于医用耗材“两票制”的实施进度，及时调整公司的市场策略，以规避政策切换的违规风险。

（二）深耕上下游，寻求终端配送合作

在“两票制”政策的实施背景下，应当将加强对终端医院服务的覆盖作为“两票制”实施背景下平台分销商的首要任务。建议医用耗材企业一方面继续致力于深度建设医疗器械分销供应链，上游不断拓展代理品牌及产品线数量，提升与原厂合作的深度与广度；下游进一步下沉渠道，不断提高终端分仓的覆盖范围，充分发挥公司的规模及平台优势，从而通过平台优势，获得更多医院客户资源。另一方面，原有直接面对医院销售的中小型经销商，由于面临转型或退出销售渠道的风险，亦积极寻求全国物流平台进行合作，公司逐步与全国各省市资质条件优秀的经销商就医院终端开票销售和终端配送业务开展合资合作。

（三）提供一站式平台分销服务

建议有条件的医用耗材公司通过一站式的平台分销服务，直接打通上游原厂与终端医院的销售渠道，具体在信息系统、渠道建设、代理品牌的多样化及资金实力等方面夯实平台分销商职能。

（注：部分内容来自国科恒泰招股说明书）

结语

国科恒泰是首家由于“两票制”而上市受挫的申请上市的企业。证监会对它业务模式提出了诸多质疑，这些质疑也给正在寻求上市的医药企业、医用耗材企业敲响警钟：两票制下的两大问题：合规与降低税负，若不能妥善解决，则上市遥遥无期。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）