重磅：国税总局最新发布支持民营经济发展26项措施及其十大亮点

编者按：为深入贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话精神，国家税务总局日前下发了《关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》（税总发[2018]174号，以下简称《通知》），本文华税律师结合涉税服务经验，就税收优惠政策落实、社保证收划转、企业普遍面临的注销难、行政复议申请难、废旧物资行业的进项抵扣难、外综服企业的备案难、暂扣暂停出口退税解除难等十个问题，结合《通知》的规定，作出解读，以飨读者。

国税总局支持民营经济发展26项税收措施概览

为进一步支持和服务民营经济发展，在本次《通知》中国家税务总局从认真落实和完善政策，促进民营企业减税降负；持续优化营商环境，增进民营企业办税便利；积极开展精准帮扶，助力民营企业纾困解难；严格规范税收执法，保障民营企业合法权益；切实加强组织实施，确保各项措施落实见效五个方面二十六个小项提出具体举措。《通知》切实关注了民营企业当前发展存在的涉税难题，对税务机关进一步支持和服务民营经济发展指明了方向，其中对于部分惠及纳税人的举措仍需税务机关进一步出台具体的办法予以明确（具体二十六项措施可参阅附表）。

支持民营经济发展26项税收措施中的十大亮点深度解析

《通知》的二十六项措施中，我们认为其中十项最能反映当前民营企业存在的涉税问题。针对该十项措施，结合华税的涉税服务实践，深度解析如下。

一、不折不扣落实各项税收优惠政策

《通知》第一项规定各级税务机关要坚决贯彻依法征税的组织收入原则，坚决不收“过头税”，坚决落实减免税政策。确保优惠政策落实到位。

近年来，从政策层面，对于民营企业出台了许多切实可行的税收优惠政策。例如，提高企业研发费用加计扣除比例、小微企业减半征收企业所得税等。但对于各项税收优惠政策“不折不扣”的落实，尚需税务机关持续努力。如前段时间因艺人偷税引发对影视行业的关注，影视行业部分企业涉嫌通过利用霍尔果斯的税收优惠政策逃税。受此事件的影响，霍尔果斯地区对辖区内注册企业进行了运动式的大清理、大检查，几乎将相关税收优惠政策全面叫停。按照《通知》规定，税务机关应当不折不扣的落实税收优惠政策，不能矫枉过正，对于真正符合条件的企业要坚决贯彻落实，当然，不折不扣的落实也包括不符合条件的企业应当严格监管，避免政策出台执行松散，出现问题矫枉过正，用一刀切的方式解决。

二、稳定社会保险缴费方式，杜绝集中清缴，力争不增企业负担

《通知》规定要稳定社会保险费缴费方式，配合有关部门提出降低社保费率等建议，确保总体上不增加企业负担，对包括民营企业在内的缴费人以前年度欠费的，一律不得自行组织开展集中清缴。

机构改革之前，社保费由人社局负责征收，企业的社保缴费基数与个税缴税基数无法实现稽对，因此许多企业采取分拆基本工资、绩效工资的方式降低人力成本，或不为员工缴纳社保。社保费统一划转至税务机关征收后，税务机关能够实现企业工资、薪金与社保缴纳基数的比对，从而稽对企业是否存在违规缴纳社保的情况。因此，社保费划转征收是否会带来更大的缴费负担成为民企普遍关注的问题。继人社部之后，国家税务总局在本《通知》中重申对包括民营企业在内的缴费人以前年度欠费，一律不得自行组织开展集中清缴。但对于此种情况下，企业是否需要补缴，应承担何种责任暂未规定。目前，企业社保缴费陷入了一个怪圈，总体而言，无论是基本养老保险的单项费率还是多项保险费率总和，中国雇主承担的缴费水平是偏高的，远远高于美国、日韩和东南亚各国，甚至高于大部分欧洲国家，但是，由于我国社保缺口大，又不得不对企业多征缴，征缴得多使企业经营困难，企业又想方设法降低社保费缴纳，征缴效率低又只能提高社保费率，企业进一步逃避，陷入死循环。下一步税务机关如何使得企业从这种怪圈中跳出仍需出台具体的方案，以实现社保费率下降与社保税费总体规模不降之间的平衡。

三、积极研究出台更多减税政策，16%增值税率有望进一步降低

本次《通知》明确提出：税务总局要配合相关部门抓紧研究提出推进增值税等实质性减税，配合有关部门抓紧对个人所得税6项专项扣除的政策进行完善。

营改增以来，虽然我国增值税税负实现了结构性减税，但部分行业的税负不升反降，制造业等行业仍普遍反映16%的税率过高，加之如废旧物资行业企业等由于行业特点无法获取足额进项时承担16%的税负将使得企业无法生存。据了解，增值税税率可能进一步减档，将最高税率16%继续下调至目前的第二档税率10%。我们期待税局尽快出台相应的政策。同时，对于个人所得税6项专项附加扣除，《通知》也提出了要配合有关部门抓紧完善，国家税务总局就个税专项扣除暂行办法征求意见也已截止，亟待尽快出台正式的扣除办法，以确保专项附加扣除政策能够从2019年1月1日起施行。

四、要开展新一轮大调研大走访活动，避免政策规定与行业实际脱轨

《通知》第六项规定，结合国地税征管体制改革，组织开展新一轮针对民营企业的大调研、大走访活动，深入民营企业广泛收集涉税诉求，对反映较多的问题，统一出台措施进行解决。

以废旧物资行业为例，从政策脉络上看，废旧物资行业的经营模式没有发生太大变化，对其增值税给与优惠也是一贯做法，体现了国家对资源回收再利用的政策导向。但是，自2000年取消了增值税先征后返优惠、2008年进一步取消普票10%抵扣进项后，废旧物资行业陷入了缺少进项票而承担较大增值税税负的困境。而在政策更迭的同时，总局还加强了对废旧物资行业的稽查，各地税务机关进行了专项整治，时至2017年国家税务总局稽查局督导小组仍在各地督导调研废旧物资专项整治工作。另外，新个税法实施条例征求意见稿第三十八条规定，对于年收入超过规定数额的，一律不得采取定额征收方式征税。本条规定不仅与税收征管法第三十五条规定相悖，违反上位法的规定，同时也忽略了具体行业的特殊情况。虽然查账征收是现行征管体制下的发展方向，但无法排除部分纳税主体确实无法取得进项发票、无法建立规范完善的账簿等情况。综上，我们认为，税务机关在制定政策时应当听取企业诉求，相关的行业协会也应发挥作用，积极献言献策，提出意见。

五、要精简压缩办税资料、大幅简化办税程序，降低程序遵从成本

《通知》第七及第九项提出，应进一步清理税务证明事项和精简涉税资料报送，在税务注销环节推行“承诺制”容缺办理等。

实践中，三证合一提高了市场准入效率，企业注册登记手续简化、周期缩短，民营企业进入市场易，但近年来却又出现了退出市场注销难的现象。为破解企业注销难题，9月18日，国家税务总局印发《关于进一步优化办理企业税务注销程序的通知》，提出了一系列简化税务注销办理流程的便民办税措施。企业在处理税务注销事宜方面，仍然存在诸多难题，部分税务机关工作人员以机构改革等为由不作为，实质是因怕担责而“不敢”给企业签字，以致企业注销事项久拖不决。各级税务机关仍应贯彻落实相关文件及本《通知》精神，切实优化营商环境。

六、积极推进电子办税和多元化缴退库、增进个税办税便利

在增进纳税人办税便利方面，《通知》第十一项指出积极推进电子办税和多元化缴退库。提出在2018年底前，推出全国规范统一的优化版电子税务局，积极研究推动通过第三方非银行支付机构缴纳税费，尽快推进税收电子退库全联网，实现申报、证明办理、核准等业务网上办理。

根据新个税法的规定，许多情形下纳税人均需办理汇算清缴，如居民个人取得经营所得，需在月度或季度向税务机关报送纳税申报表，并预缴税款，在次年3月31前办理汇算清缴。取得综合所得应在次年3月1日-6月30日办理汇算清缴。同时，对综合所得在计算时规定了6项专项附加扣除。电子办税和多元化缴退库的实现关涉个税各申报事项能否线上办理，降低纳税人的成本。目前，居民已经可以下载个人所得税APP，通过身份证号注册，人脸识别验证功能进入平台，但相关的专项扣除、汇算清缴功能暂未上线，有待税务机关进一步研发运行。个税办税平台将身份证信息作为纳税人识别号，通过身份证信息归集纳税人来自全国的收入、扣除等涉税信息。税收电子银库全联网将助推税务机关全方位采集纳税人的涉税信息，确保新个税法能够顺利实施。

七、切实保障纳税人正常经营的发票需求

《通知》第十六项规定，根据纳税人实际经营情况，切实保障民企正常生产经营所需发票，严禁在发票领用中对民企设置不合理限制。除税收征管法规定的情形外，不得停供发票。

实践中，部分税务机关超出税收征管法规定的情形，通过停供发票实现对企业的控制和管理。如部分地区税务机关为完成减税降费的任务，对部分收入增长较高企业停供发票。若通过数据监测或举报核实，税务机关认为企业可能存在经营风险，也会对该企业暂停供发票。但在检查阶段，对于企业是否存在违反税收征管法的行为税务机关尚无定论，停供发票或限制单张发票开票额度可能会影响民营企业的正常经营，甚至导致其破产。根据《税收征管法》第七十二条规定，从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。因此，税务机关应当严格依照《税收征管法》的规定，贯彻本《通知》精神，合理确定企业增值税发票领用数量和最高开票限额，切实保障企业正常经营的发票需求。

八、积极支持新经济、新业态、新模式发展

《通知》第十八项指出，各级税务机关要坚持包容审慎监管的原则，积极培育民营企业新型经济增长点，其中特别提到要落实鼓励外贸综合服务企业发展的措施。

外综服新规出台前，外综服企业一般采取自营退税的方式，先将货物从上游生产企业或其他外贸企业购进，自营出口，并以外综服企业名义申报出口退税。在采购货物时，外综服企业已将货物对应的退税先行垫付，即最终实际获取退税的企业为上游生产企业，但根据出口退税政策的相关规定，一旦上游企业存在经营异常，虚开发票等情形，最终承担该部分税款损失的则可能为外综服企业。为给外综服企业松绑，促进该业态健康发展，国家税务总局出台了2017年第35号公告，对外综服企业代办退税进行了详细规定。但该政策的实际执行却与规定存在巨大落差。

根据新规，外综服企业和生产企业需按照要求提交相应材料到各自所属税务机关办理备案，符合要求后，正常的退税将直接退至生产企业账户，出现需追回退税情况时，则由生产企业所属税局追缴，外综服企业未按规定履行相应的风险管控义务的就相应税款承担连带责任（退税及税款追回流程如下图所示）。

按照新规的要求，只要在符合35号公告规定的基础上，两地税务机关均不应当拒绝办理。但根据企业反馈，现实中，生产企业税务机关因需要承担较大的执法风险，不给生产企业备案，由此导致综服企业无法提供代办退税服务，仍然按照过去自营退税方式办理，无法松绑。税务机关的不作为与本《通知》及35号公告规定相违背，应严格落实本通知精神，落实鼓励外综服企业发展的措施，依法履行职责。

九、规范税务检查，妥善处理依法征管和支持企业发展的关系

《通知》明确坚决依法打击没有实际经营业务只为虚开发票的“假企业”和没有实际出口只为骗取出口退税的“假出口”。严格落实行政处罚法有关规定，对民营企业等纳税人有主动消除或者减轻违法行为危害后果等情形的，依法从轻或者减轻行政处罚。

“假企业”及“假出口”行为直接侵害了国家的税收利益，从整个法律体系看，上述两种行为产生的法律责任也最重。税务机关在严格依法征管的基础上，也要注重协调征管与支持企业发展的关系。例如，从我们代理的出口退税争议案件以及不少客户咨询反映的情况来看，实务中，出口企业经常会遇到被税局通知暂缓退税或暂扣出口退税款情况，税务机关以审核的业务有疑点未排除为由，一刀切的暂缓办理企业的出口退税，周期甚至长达几年，导致出口企业资金压力增大。超范围、超期限的暂缓、暂扣出口退税款，税务机关普遍认为上述行为是中间性、阶段性行为，不是行政处罚，不应当单独成为行政诉讼的受理范围，故认定暂缓暂扣行为不可诉，导致部分出口企业发展难以为继，直至破产。税务机关应当严格贯彻落实习近平书记的讲话及本《通知》精神，有理有据的暂停、暂缓出口退税、依法履行告知义务，避免超范围、超期限的暂缓暂扣，并充分保障企业提起行政复议等的权利。

十、要充分保障民营企业法律救济权利

本次《通知》从充分保障民营企业法律救济权利角度出发，提出：对民营企业因经营困难一时无力缴清税款、滞纳金或无法提供担保等原因，不符合行政复议受理条件的，复议机关在依法审理的同时，要甄别情况，发现主管税务机关确有执法错误的，应及时督促其纠正。

为保障国家税收安全，税收征管法第八十八条为税收行政相对人就纳税争议启动法律救济程序设置了缴税的门槛和先复议再诉讼的安排。根据实施细则的规定，所谓纳税争议，主要包括征纳双方就纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点及税款征收方式等具体行政行为发生争议。上述对纳税争议范围的界定从维护国家税收安全角度出发，基本上把征纳双方所可能发生的涉税争议点囊括其中，给税收行政相对人利用法律救济程序维护自身合法权益造成了极大的困难。实践中，虽然缴税前置的程序规则没有被突破，但是《通知》强调了复议机关作为上级机关应当积极行使监督、纠错职能，为纳税人依法行使救济权利提供了另一种可能，一定程度上解决了纳税人因无力承担税款及滞纳金而无法提起行政救济的问题，可谓本次《通知》的最大亮点。

附：国税总局支持与服务民营经济发展26项措施

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）