出口企业收到税局口头通知暂缓退税或暂扣税款的应对

编者按：出口企业经常会遇到被税务机关通知暂缓退税或暂扣出口退税款的情况，有时能收到书面的税务事项通知书，有时则只是收到税务机关工作人员电话口头通知，在退税疑点没有排除的情况下，出口企业面临着暂缓退税或暂扣退税款长达几年。本文探讨当收到税务机关口头通知暂缓出口退税时，出口企业该如何应对，就此提出建议。

一、口头通知暂缓退税或暂扣税款的行为亦系具体行政行为

行政行为有广义和狭义两种含义。广义的行政行为是指行政组织实施的所有“生效行政法律效力的行为”。狭义的行政行为是指行政主体及其工作人员行使行政职权对行政相对人作出的法律行为。由此可见，能构成行政行为，需要满足以下三点条件：（1）行政行为是行政主体所为的行为。（2）行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为。（3）行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为。

税务机关做出口头通知暂缓退税或暂扣税款的行为系行使行政职权的行为，其行政职权的法律依据为：（1）国家税务总局关于印发《出口货物退（免）税管理办法（试行）》的通知（国税发【2005】51号）第十四条、第十五条；（2）国家税务总局关于《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》有关问题的公告（国家税务总局公告2013年第12号）第五条第五项；（3）国家税务总局印发的《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.0版）》（税总发【2014】155号）第六十一条第二款第（二）项；（4）国家税务总局关于下发《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.1版）》的通知（税总发【2015】162号）第三十六条、第七十条。口头通知暂缓退税的行为也对出口企业产生了行政法律效果。因此，税务机关口头通知暂缓退税的行为系行政行为。

二、口头通知暂缓退税或暂扣税款的具体行政行为具有可诉性

口头通知暂缓退税或暂扣税款是否具有可诉性，本文结合常熟市华锦进出口有限公司与常熟市国家税务局行政征税一审案（案号：（2017）苏0582行初54号）来进行分析：

• 暂缓退税对纳税人财产性权益产生不利影响，并非过程性行政行为，属于《行政诉讼法》规定的可诉范围。《行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，人民法院应当受理公民、法人或这其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的行政案件。而出口退税权是出口企业享有的合法权益，只要其申请的退税款符合退税条件，尤其是已经过税务机关审核却未能退税的款项，均属于退税企业依法应当享有的财产性权利。当该权利因税务机关的暂缓退税行为受到影响时，出口企业有权提起行政诉讼。
• 暂口税款，其实质是行政强制措施，依法具有可诉性。《行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”行政强制措施的种类：(一)限制公民人身自由；(二)查封场所、设施或者财物；(三)扣押财物；(四)冻结存款、汇款；(五)其他行政强制措施。根据《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（0版）》第三十四条规定：“符合暂扣出口退税款有关规定情形的，按照以下方式进行处理：（一）应按规定暂扣出口退税款的，调查评估岗根据《暂扣税款原因代码表》（附件10），填写《暂扣出口退（免）税业务处理表》（附件11），经复审岗复审、核准岗核准后，对相应的税款进行暂扣处理。（二）出口企业应暂扣税款大于其已审批未退税款金额的，调查评估岗应通过审核系统出具书面通知，经复审岗复审、核准岗核准后，送达出口企业，要求其提供差额部分的担保。（三）因暂扣税款原因消除，应解除暂扣（或担保）的，应在调查评估岗填写《解除担保（暂扣）税款业务处理表》（附件12），经复审岗复审，核准岗核准后解除暂扣（或担保）措施。（四）执行担保和解除担保的程序和要求按照《中华人民共和国税收征收管理法》相关规定执行。”《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.1版）》第三十六规定：“国税机关按规定暂扣出口退税款的，应按照以下规定处理：（一）应按规定暂扣出口退税款的，调查评估岗根据《暂扣税款原因代码表》（附件7），通过审核系统填制《暂扣出口退（免）税业务处理表》（附件8），经复审岗复审、核准岗核准后，对相应的税款进行暂扣处理。（二）出口企业应暂扣税款大于其已审批未退税款金额的，调查评估岗在审核系统出具通知，经复审岗复审、核准岗核准后，暂扣该企业以后发生相当于应暂扣税款的应退税款。（三）因暂扣原因消除应解除暂扣税款的，调查评估岗在审核系统填写《解除暂扣税款业务处理表》（附件9），经复审岗复审，核准岗核准后，解除暂扣措施。”

三、税局口头通知企业暂缓退税或暂扣税款并不告知救济途径，系行政违法行为

根据《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.0版）》（税总发【2014】155号）第六条明确规定：“对出口企业申报的符合规定的退（免）税，主管国税机关应在20个工作日内〔从受理退（免）税申报之日起，至将《税收收入退还书》传递至国库〕办结相关退（免）税手续；对不符合规定的，应将具体内容及处理意见一次性书面告知出口企业。”《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范（1.1版）》（税总发【2015】162号）第三十六条规定：“国税机关按规定暂扣出口退税款的，应按照以下规定处理：（一）应按规定暂扣出口退税款的，调查评估岗根据《暂扣税款原因代码表》，通过审核系统填制《暂扣出口退（免）税业务处理表》，经复审岗复审、核准岗核准后，对相应的税款进行暂扣处理。（二）出口企业应暂扣税款大于其已审批未退税款金额的，调查评估岗在审核系统出具通知，经复审岗复审、核准岗核准后，暂扣该企业以后发生相当于应暂扣税款的应退税款。（三）因暂扣原因消除应解除暂扣税款的，调查评估岗在审核系统填写《解除暂扣税款业务处理表》（附件9），经复审岗复审，核准岗核准后，解除暂扣措施。”国家税务总局《关于进一步做好出口退税工作的通知》（税总函〔2015〕184号）：“（二）开展出口退税未退税款清理和排查工作。各地国税机关要对本辖区的出口企业在2014年12月31日以前申报，在2015年4月1日以前尚未办理的出口退税，进行清理和排查，分清原因，妥善处理。对属于审核发现有疑点的，要及时按有关规定进行核查。对发函后回函结果不清晰的，要重新发函调查；对经核查后排除相关疑点的，要及时审批办理退税；对经排查后按规定不予办理出口退税或暂缓办理出口退税的，要及时告知出口企业。复函地税务机关要严格按照规定，做好复函工作。”

从上述规定可以看出，针对暂缓退税或暂扣税款的情况，税务机关应告知纳税人。口头通知暂缓退税或暂扣税款并不告知出口企业权利救济的途径系行政违法行为。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。也就说，即使税务机关没有告知企业权利救济的途径，出口企业从知道或者应当知道行政行为内容之日起，有最长1年的诉讼时效。对出口企业而言，应知晓自身享有的权利并及时维权。

四、出口企业风险应对建议

• 加强内控管理，降低业务风险

出口企业应视业务情况，结合法律法规要求进行内部风险控制。例如，在采购环节，应加强对供货企业实际生产能力的核查，确保购进业务真实可靠，获得的增值税专用发票也是真实的，避免出现虚开的情况。在出口环节需要对合作客户的资信进行调查，综合各方面情况进行风险评估，判断是否真实业务出口。如若涉及物流，那么需要在物流的全环节进行监控，并留有证据证明货物确实出口了。在申请退税的环节，应当参照税务部门出口退税预警监控的要求建立企业自己的出口退税预警监控系统，并及时发现疑点。当有新的税收政策出台时，如果有税务风险发生，需要积极与税务机关沟通。加强各环节的工作人员的税务知识培训，提高工作人员的风险意识。

• 积极寻求外部支持

出口退税领域涉及的税法规定立法层级低，内容错综复杂，并且存在大量的冲突。当出口企业发生涉税争议时，建议还是寻求专业税务律师的帮助，充分利用行政复议、行政诉讼的救济途径，维护企业的权益。如果涉及到刑案，例如涉嫌骗取出口退税罪等，更是需要在第一时间就寻求专业税务律师的帮助。在这方面华税有大量的相关诉讼经验。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）