出口退税制度的确定性仍是企业的最大风险

前言：出口退税制度是国家为了增强出口商品的国际竞争力，对报关出口货物退还其在国内生产、流通环节已经缴纳的增值税、消费税，使出口商品以不含税的价格进入国际市场的一项税收安排。自1985年开始实行出口退税制度以来，我国的出口退税制度经历了频繁的调整和变更，使得出口退税制度越来越多体现出政策性的特点。本文，拟与大家共同探讨出口退税制度的变革对出口企业的影响及应对措施。

一、出口退税制度的发展历程

1985年3月，财政部《关于对进出口产品征、退产品税或增值税的报告》，是我国第一个关于进出口税收制度的规范性文件。

1994年2月，国家税务总局《出口货物退（免）税管理办法》，确定了出口货物零税率制度。

1998年之后，为应对金融危机，国家多次调整出口退税货物范围和出口退税率，促进出口贸易的持续发展。

2003年10月，财政部、国家税务总局联合发布《关于调整出口货物退税率的通知》，将出口货物退税率调节为五个档次，对我国鼓励出口的产品不降或少降，对部分国家限制出口产品和一些资源性产品取消退税；同时进行出口退税负担制度的改革，由中央和地方按比例负担退税。

2008年，在美国次贷危机影响下，我国先后七次上调出口退税率。之后，伴随产业结构调整和出口产品结构升级，实行降低“两高一资”产品出口退税率，对航天发射、影视服务出口实行免征免退等一系列调整政策。

综上，我国出口退税制度经历了由“中性原则”逐渐向结构性差别退税“非中性原则”的转变，出口退税政策被越来越赋予产业结构调整、贸易促进等多项目标，使其越来越背离税收制度的实质，转变为政府的一项宏观调控工具。

二、出口退税制度的税收中性原则

所谓税收中性原则，是指税收作为一项国家加于纳税人的负担，应当尽量保持稳定，避免对市场经济正常运行的干扰，除了纳税人缴纳的税款，尽可能不给纳税人或社会带来其他的额外损失或负担，尤其不能超越市场机制成为资源配置的决定性因素。

税收中性原则落实到出口退税上，应体现为对出口产品所含的国内流转税进行彻底退税，即退税率与征税率完全一致，出口货物在国内生产流通环节完全不征税。但这只是出口退税的理想状态，现实中我国的出口退税政策被赋予了更多的调控功能，即国家通过征税率与退税率之间的差异，实现国家特定政策目标。例如对“两高一资”产品降低出口退税率，实际上是在市场经济条件下用经济手段增加这些企业的生产成本，进而促进企业节能减排，实现国家抑制过剩产能，加快产业结构调整的目标。

伴随着经济社会的发展，不同阶段国家的调控目标是不同的，这就导致政府“因时制宜”对出口退税政策的调整，虽然这种调整制度是为了经济健康运行的需要，但是频繁变动从根本上来说违背了税收中性原则，制度的不确定性也使得出口企业难以获得对未来税负的稳定预期，不利于出口企业的经营决策，也提高了企业的税法遵循成本。

三、我国出口退税制度的不确定性表现

1、出口退税法律法规层级较低

我国在践行依法治税、保障出口企业退税权利的同时，存在出口退税税制立法层次低，部门规范性文件之间也存在大量的矛盾和冲突。现行出口退税制度大多数是由财政部或者国家税务总局出台的规范性文件组成，法律层级较低；部分省市税务机关还会根据上级文件精神再制定具体的实施办法。文件的庞杂一方面导致税务机关制定政策的随意性较强，税务机关对出口退税政策理解不一，在执法过程中对税法规定任意扩大解释，自由裁量权力过大；另一方面也导致出口退税业务专业性较强、操作难度较大，企业必须派专人实时更新学习规范知识，聘请专人负责出口退税业务，提高了企业生产经营成本。

2、退税对象范围较窄，退税率频繁变动

出口退税制度作为一项税收制度，本应遵循“税收法定”“税收中性”原则，保持一定的稳定性和民主性，但在我国其更多被用作一项经济政策服务于国家的产业结构调控，我国现行的出口退税制度并未实现全部货物劳务的出口退税、免税。未能实现真正的零税率。另一方面，相关政策变动频繁，尤其是出口退税率自出口退税制度建立以来历经多次调整，对出口企业而言，难以获得对未来税负的稳定预期，不利于企业经营决策。

更为重要的是，骗税分子钻国家政策调整的漏洞，以出口退税率高的产品为目标，如农产品、电子产品等成为骗取出口退税的高发领域，导致骗取出口退税现象屡禁不止，干扰了正常的经济秩序。如果守法经营的企业不慎接到骗税分子虚开的增值税专用发票，可能要面临税务机关的函调、稽查等，甚至因涉嫌“骗税”被暂停退税或者不予退税，导致企业无辜受牵、正常生产经营中断，对其自身信誉也会带来极大的负面影响。

3、退税流程复杂，资料频繁变动

我国出口企业办理退税程序较复杂，需要提交的凭证资料较多，包括增值税专用发票、出口货物报关单、代理出口货物证明等各种凭证，随后经过税务机关的案头审核才能够批准退税。此外，办理退税还规定了时间限制，超期则无法办理。税务规范性文件的频繁变更，出口退税所需资料的“实时”变动，导致出口企业无所适从，降低了出口退税的效率。

近年来，出口退税业务中函调作为一个经常被提起的话题。函调是税务机关为了应对愈演愈烈的骗税形势，核实出口退税的真实性而实施的一项调查措施，是税务机关判断企业出口退税真实性的主要依据。为了规避出口退税中可能存在的风险，近年来税务部门加大对供货企业函调的审查力度，针对某一敏感地区或敏感货物频频发函，如果回函税务机关的调查回复不准确，可能导致发函地税务机关对出口业务真实性的误判，进而对出口企业不予退税，影响出口企业资金的正常周转。

4、税务机关处罚决定依据不足，税企矛盾扩大

如前所述，由于税收立法不完善，尤其是出口退税规定更迭频繁，无论是企业还是税务机关都无法完全准确掌握现行政策规定，一旦被牵连涉及骗税或者虚开，税务机关为了防范执法风险往往对涉案出口企业采取暂停出口退税或者不予出口退税、视同内销征税等措施。由于上位法依据的不足，相关税收规范性文件矛盾，适用依据存疑，容易引发企业对相关处罚决定的抵触，进而产生税企争议。

四、企业如何应对税收制度的不确定性

出口退税制度的不确定性是我国特定经济发展阶段的必然结果，随着税收法定原则的确定，税收规范性文件的不断完善，完整出口退税体系的建立，出口退税制度一定会逐步向“中性原则”靠拢，实现出口退税从政策向制度的转变，更好的发挥其作为税收制度的功能。现阶段出口企业应当从以下几方面做好风险防范措施，避免行政、刑事责任风险。

1、守法经营，打铁还需自身硬。在采购生产环节，加强对供货企业的核查，确保购进业务真实可靠，防止接受虚开的增值税专用发票。包括审查企业资信状况、加强对购进货物的质量审查等。在货物出口环节，全面梳理风险点，包括对合作客户进行资信调查，对企业的工商登记情况、股权结构、财务状况、行业水平、以往信用状况进行全方位了解，并关注是否有负面信息发布；对报关行、货代公司、运输企业等中介公司严格审查其资质，签订规范的服务合同并留存备查，做好相关单据的备案管理；对海关检查积极配合，进行有效的沟通交流，防止海关的错误认定影响后续出口退税的办理。在申请退税环节，参照税务部门出口退税预警监控系统，建立企业出口退税预警监控系统，及时发现疑点；当有新的政策出台，或有税务风险发生时，企业要及时向税务机关报告；对税务机关提出的退税问题或者交易对方存在退税问题的，应当及时沟通、自查，确认相关事实并向税务机关反馈报告，最大限度化解、消灭税务风险。此外，加强自身业务知识的学习，不断更新税收法规政策，建立出口企业办理相关业务的知识系统，最大限速提高学习和运用效率。

2、不畏艰难，积极寻求外部支持。目前我国出口退税存在税制立法层次低，部门规范性文件之间大量矛盾和冲突，税务机关对出口退税政策理解不一，相关行政处罚多存在依据不足的问题，具有很大的维权空间。另一方面，由于出口退税专业性较强，救济程序复杂，建议出口企业发生涉税争议时委托专业税务律师充分利用行政复议、行政诉讼的救济途径，从法律依据适用错误、事实认定不清、证据不足和程序违法角度进行充分论证，维护企业出口退税权。此外，骗取出口退税罪作为涉税刑事犯罪的一种，我国刑法对其规定了严厉的惩罚措施。企业一旦面临税务稽查被认定为骗税或案件已被移送公安机关处理，切不可掉以轻心，应尽早委托专业的税务律师介入，通过律师与税务、司法机关进行充分沟通，在税务稽查阶段将案件了结，最大可能的化解刑事法律风险。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）