出口退税管理上下游“连坐”，合法吗？

编者按：出口货物退（免）税是对报关出口的货物退还在国内各生产环节和流转环节按税法规定缴纳的增值税和消费税或免征应纳税额。出口退税的原理为货物真实交易和出口，满足出口退税的条件，企业即可申请出口退税。但在实务中，华税代理的大量出口退税的案例以及接受的客户咨询，出口企业出口退税中有个普遍的现象是税务机关为避免骗税行为的发生和保证财政收入，将上游供应商虚开、走逃、失联、无生产能力等行为，对下游出口企业一刀切的采用“连坐”的出口退税管理做法，外贸出口企业面临不予退税、甚至视同内销征税的严重经济损失，此种“连坐”的出口退税管理做法也是税企争议的核心焦点，本期华税税务稽查组结合代理的实务案例解析在有货物真实交易和出口的情况下，企业如何抗辩对出口退税“连坐”说NO。

• 出口退税管理“连坐”的表现
• 上游涉嫌增值税专用发票虚开，出口企业“连坐”不予退税、视同内销征税

案例1：2015年8月至2017年3月，H市国税稽查局对Y公司2013年1月1日至2016年12月31日涉嫌取得虚开增值税专用发票情况进行了专项检查。经审理后，H市国税稽查局对Y公司作出了《税务处理决定书》（H国税稽处【2017】88号），该《税务处理决定书》的主要内容有：第一，认定Y公司取得X公司虚开增值税专用发票5053份；第二，追缴Y公司使用虚开增值税专用发票取得出口退税款7400万元；第三，对已申报未退税的600份增值税专用发票不予退税、未申报退税的50份增值税专用发票不予退税；第四，对Y公司使用虚开增值税专用发票申报出口退税的的货物视同内销征税增值税7200万元。

《税务处理决定书》法律依据：1、《关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》（财税【2012】39号）第七条；2、《国家税务总局关于<出口货物劳务增值税和消费税管理办法>有关问题的公告》（2013年第12号）第五条。

企业的救济途径：Y公司已于收到《税务处理决定书》之日起15日内缴纳了上述税款及滞纳金，向H市国税局提起行政复议。

• 上游供应商无生产能力，出口企业“连坐”不予退税

案例2：C企业为外贸企业，2014年至2016年间从B企业购进货物出口，2014年7月至2015年5月期间，A公司主管税务机关S国税局曾6次向B公司主管税务机关W国税局发函协查，W国税局作出了类型为“正常业务”的复函，W国税局据此为A公司办理了退税。2015年9月和2016年5月，S国税局向W国税局再次发函协查，因B公司存在大量异常上游供应商,W国税局作出“存在不予退（免）税情形”复函后，W国税局根据相关规定就异常复函所涉发票最早开具日期往前追溯十二月进行函调，追溯函调发票所属期间与过去4次函调复函“正常业务”发票所属期间存在重合，W国税局认定B公司销售的自产货物，其生产设备、工具不能生产该种货物，即B公司无生产能力。2017年3月，S国税局向A公司作出返纳已办理退税款5000万元的税务处理决定。

税务处理法律依据：《全国税务机关出口退（免）税管理规范（1.1版）》第七十条规定

企业的救济途径：A公司在规定时限内返纳了已退税款5000万元，因不服S国税局作出的返纳决定，向S国税局上级主管税务机关市国税局提交了行政复议申请。

• 上游供应商走逃、失联，出口企业“连坐”不予退税

案例3：P公司成立于2014年，系外贸综合服务企业，由于P公司在2014年度至2015年度的外贸出口额及出口退税额呈高速增长态势，被国家税务总局列为预警企业。2016年7月，T市国税局稽查局向P公司下发了《税务检查通知书》（T国税稽检通一[2016]480号），于2016年7月起对P公司2014-2015年度涉税情况进行检查，对P公司已申报但尚未审批的增值税出口退税款约8000万元实施了暂扣。T市国税稽查局检查人员对P公司的10家上游企业进行了实地调查，查询了上游企业的银行资金情况，从企业所在地的工商、物流管理部门取得了相关证据资料，走访询问了居委会、办事处和核实厂房的产权，认定P公司有部分上游供应商存在走逃失联情况，经过T市国税局重大税务案件审理委员会审理后最终作出《税务处理决定书》，追缴P公司已退税款6000万元，视同内销征税5830万元。

《税务处理决定书》法律依据：1、《关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》（财税【2012】39号）第七条；2、《国家税务总局关于<出口货物劳务增值税和消费税管理办法>有关问题的公告》（2013年第12号）第五条。

企业的救济途径：P公司在规定时限内缴纳了上述税款，因不服T市国税稽查局作出的《税务处理决定书》，向T市国税局提交了行政复议申请。

• 税务机关“连坐”管理的原因
• “以票控税”的税收征管理念是出口退税管理“连坐”的根源

增值税专用发票是出口企业申请出口退税必备的资料，税务机关对出口退税管理采用“连坐”的做法其实质是对增值税“进销连坐”，上游供应商违法后果由下游出口企业承担。造成增值税专用发票“进销连坐”的根源在于我国增值税专用发票的“以票控税”的税收征管理念。现行增值税全面引进了多数实行增值税的国家所采用的发票抵扣制，使得增值税专用发票除具有商事凭证的功能外，还具有作为税收抵扣凭证的功能。但在税收征管中，税务机关将增值税专用发票作为单一的扣税凭证，实行“以票控税”，“以票控税”除了使得发票成为经营者偷逃税的主要载体和手段、催生假发票制售产业化、增加稽征成本和催生权力寻租和贪污腐败外，还会降低税务机关提升税收稽征水平积极行，阻碍税制改革。控税的本质和核心不在发票而在交易活动本身。具体到出口退税领域，案例1、2、3中出口企业与上游供应商均具有真实的货物购销交易，出口企业真实出口并按税法相关规定申报出口退税资料，所取得的增值税专用发票均得到抵扣认证，但普遍面临因上游供应商税收违法行为而被主管税务机关“连坐”管理，面临追缴已退税款、甚至视同内销征税的严重经济损失，归结其根源在于税务机关“以票控税”的税收征管理念，为预防骗取出口退税的税收违法犯罪行为，一刀切不加区分的将上游供应商的违法行为让下游出口企业承受，忽视货物真实出口的客观事实，机械僵化的执行出口退税政策。

• 征退分离是出口退税管理“连坐”的重要原因

我国现行征退分离的出口退税制度也是造成出口退税管理“连坐”的重要原因。我国征税和退税环节相脱离为出口企业出口骗税提供了机会和可能，税务机关不能对征、退环节进行全面的监督和管理，同时也意味着税收征退部门间信息共享存在问题，造成人力资源浪费和信息孤岛的现象，使得出口退税办事效率低下，对出口本身也产生了负面的影响。征税在上游供应商所在地，退税在下游出口企业所在地，现行出口退税财政分担机制、征税地与退税地不一致，也导致地区间出口退税负担不均衡，退税地相关部门退税不积极，也易造成税务工作人员渎职情况的出现，例如案例2中出口退税程序中常见的“函调”制度，从裁判文书网等网站检索，税务机关人员渎职，复函地税务机关未实地核查就复函正常的案例不在少数。综上分析，案例1、2、3中税务机关采用“连坐”的出口退税管理行为，征退分离的出口退税制度是其重要原因。

• 外贸出口企业对税务机关“连坐”的抗辩

若出口企业与上游供应商之间虚假交易、虚开增值税专用发票，骗取出口退税，税务机关针对此行为调查核实后，追究其法律责任，作出不予退税、滞纳金、罚款等决定、甚至移交司法机关追究刑事责任，无可厚非。但若出口企业与上游供应商之间的货物真实交易和出口，因上游供应商违法行为而未加区分的“连坐”，则于法无据，出口企业可采用以下策略进行抗辩：

• 法律依据适用之抗辩

税务机关的处理决定必须有法可依，同样企业的抗辩也必须有法有据。我国实行税收法定原则，根据现行我国税收法制体系，由法律或行政法规规定税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税。企业收到税务机关的处理、处罚决定后，应从法律依据出发进行抗辩，例如案例1中，税务机关对真实出口的货物视同内销征收增值税，违反“税收法定”原则，故企业对税务机关作出视同内销的征税决定的法律依据财税2012年39号文第七条、2013年第12号文第五条可提起合法性审查；案例2中，税务机关依据的《全国税务机关出口退（免）税管理规范（1.1版）》（税总发【2015】162号）是国税总局为规范各级国税机关工作权限、岗位职责及工作流程和出口退（免）税管理制定的内部规范性文件，是税务机关内部工作管理规范，其约束的对象仅为负责管理出口退（免）税的国税机关，该规范性文件不具有普遍约束力，不应对纳税人权利、义务产生影响，税务机关依据该文件作出返纳已退税款决定明显存在适用法律依据错误的问题，函调结论仅为税务机关内部线索，不能仅凭复函类型作出是否退税的决定。故，企业首要应从税务机关适用的法律依据出发进行抗辩，并且所提抗辩理由也应有法律依据做支撑。

• 货物真实交易和出口之抗辩

出口企业与上游供应商之间存在真实的货物交易和出口是抗辩税务机关出口退税“连坐”的根本，也是企业申请出口退税的基础和条件，企业申报退税附送的资料足以证实交易真实发生并真实出口的情况下，企业就应当享有退税的权益。对货物和服务贸易出口给予出口退税是国际通行的做法，符合国际税收公平原则和国民待遇原则。税务机关在无充分有效证据证明企业虚假出口、存在出口退税税收违法犯罪行为的情况下，不能否认货物已真实出口的事实，否则有违诚实推定原则和实质课税原则。诚实推定原则是我国税法的一项基本原则，指税务机关在没有确凿的证据证明某一或特定税务违法事实或行为存在的情况下，应在先认定纳税人是诚实的、可以信赖的和无过错的，直到有足够的证据并由执法机关来推翻这一认定为止；实质课税原则强调应该根据实际情况，尤其应当根据其经济目的和经济生活的实质，判断是否符合课税的要素，以求公平、合理、有效地进行课税。税务机关在确认货物出口真实性时，应根据出口的实际情况以及经济实质，辅之以相关凭证材料进行判断，不能根据现行规范出口退税秩序的规范性文件一刀切的否认货物出口的真实性而作出追缴已退税款的决定。外贸出口企业抗辩税务机关出口退税“连坐”必须以货物真实交易和出口为根本，否则保障出口退税权益则无所依据。

• 有效沟通和充分利用救济途径之抗辩

与税务机关保持积极有效的沟通是解决税企争议有效的方法，充分运用行政复议、行政诉讼进行权利救济。以上三个案例，企业均提起了行政复议的救济途径，并且均在不同阶段委托专业税务律师介入为自身合法权益的维护争取最大的抗辩空间，例如案例3中在税务稽查阶段P公司就委托了专业的税务律师介入，代表企业与税务机关及相关政府部门沟通协调，改变了税务机关最初认定P公司及相关负责人骗税的观点和结论，最大化的减少了企业的经济损失和承受最为严峻的刑事责任。在当前依法治国、依法执政和税收法治的环境下，通过行政复议或诉讼进行权利救济不仅是企业维护合法权益最有效的手段，也是税务机关规避自身执法风险的合法途径。目前我国出口退税税制立法层次低，部门规范性文件之间存在大量的矛盾和冲突，税务机关对出口退税政策理解不一，本文案例1、2、3中所反映出的出口退税“连坐”现象在出口退税领域较为普遍，建议外贸出口企业委托专业税务律师充分利用行政复议、行政诉讼的救济途径，保障自身出口退税权，共同营造公平、公正的出口退税法律环境。

四、小结

在现行我国“以票控税”的增值税征管体制下，外贸出口企业与上游供应商存在真实货物交易、出口和无虚开行为的情况下，税务机关将上游供应商税收违法行为未加区分的对外贸出口企业退税“连坐”的行为于法无据，企业应从税务机关所作追缴已退税款、视同内销征税等决定所适用的法律依据和货物真实交易、出口角度进行有效抗辩，委托专业税务律师充分运用行政复议、行政诉讼途径进行权利救济，最大化保障出口退税权益的实现。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）