一案多问：仅因一千元罚款，企业将税局起诉至法院最终胜诉

编者按：在涉税实务中，一个简单的税务案件中都会囊括税收实体、程序以及其他部门法等各方面的法律问题。随着法治进程的不断深入，纳税人的维权意识不断增强，敢于和税务局打官司已经成为目前涉税争议领域中的新常态。一千元罚款值不值得和税务局打官司？在一般人看来，提起复议及行政程序就已经大费周章，而且救济成本可能远超一千元，还会陷入漫长的诉讼期限里，很多纳税人都会选择“破财免灾”。耶林曾言，“主张权利是对自己的义务，也是对社会的义务。”纳税人对于权利的主张，通过行政救济及司法救济途径维护自身的合法权益，可以规范公权力的行使，优化执法环境等，现实意义不可小觑。

一、案情简介

上海甲企业管理咨询有限公司(以下简称“甲公司”)，住所地上海市崇明区，经营地上海市浦东新区。主要经营范围为企业管理咨询，人才中介。

2016年9月19日，包括第五税务所在内的十家税务所联合在上海市地方税务局崇明县分局网站发布送达公告，向包括本案甲公司在内的1154户单位，送达《责令限期改正通知书》(崇地税限改〔2016〕9号)，告知被送达单位因其未按照《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《税收征管法》)第二十五条及相关法律法规规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料，限其于2016年10月21日前到上海市地方税务局崇明分局各办税服务厅进行纳税申报与报送纳税资料，改正税务违法行为，如逾期仍不改正的，将按照《税收征管法》、《税务登记管理办法》的相关规定进行处理。

嗣后，甲公司在经营过程中发现，其无法正常开具发票，且处于非正常户状态，故于2016年11月29日，前往公司注册地税务机关询问。当日，第五税务所作出了沪国税崇五简罚〔2016〕10011号《税务行政处罚决定书(简易)》，以甲公司未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料为由，根据《税收征管法》第六十二条的规定，对甲公司公司罚款人民币(以下税种均为人民币)1,000元，甲公司当场缴纳了罚款，原上海市崇明县国家税务局第七税务所于当天解除了对甲公司的非正常户认定。

甲公司对第五税务所的处罚决定不服，于2017年1月3日向崇明国税局申请行政复议，要求撤销第五税务所作出的罚款决定。2017年1月6日，崇明国税局予以受理，并于1月9日向甲公司发出了受理复议通知书，1月17日，第五税务所进行答复并提交证据依据。后崇明国税局的工作人员向甲公司法定代表人口头表示可以组织听证，而之后决定不组织听证后又未予及时告知。3月2日，崇明国税局作出沪国税崇复决〔2017〕1号行政复议决定，维持了第五税务所作出的处罚决定。

甲公司遂向原审法院提起诉讼。案件经过一审、二审，最终，上海市崇明区国家税务局第五税务所退还甲公司罚款人民币1000元及自2016年11月29日起至退还日止的利息(以人民币1000元为基数、按银行同期存款利率计算)。

二、本案涉及到的主要税务及法律问题

本案审理过程中，第五税所、崇明区国税局及甲公司就以下涉税及法律问题展开了辩论：

（1）第五税所是否可以依职权作出一千元罚款；

（2）甲公司申请听证后国税局未组织听证，程序是否违法；

（3）第五税所对甲公司非正常户的认定是否合法；

（4）甲公司要求税所赔礼道歉的行为有无法律依据；

（5）甲公司因行政复议产生的各项合理支出能否申请行政赔偿。

三、华税观点

（一）第五税所可以依职权作出一千元罚款

《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》（国办发[1993]87号）第二条第（二）项中提到，“税务所（征收处）按经济区划设置，为支局的派出机构。”由此可见税务所属于县级税务机关派出机构，原则上无行政主体资格，不是一级国家行政机关，不能直接作为诉讼和复议对象。

根据《税收征收管理法》第七十四条规定，“罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定。”本案中，第五税所根据税收征管法六十二条规定，对甲公司处以一千元罚款，如果仅从第五税务是否有权作出一千元罚款的的处理决定考虑，而不考虑作出决定的合法性与合理性等问题，显然第五税所可以依职权对甲公司作出一千元罚款的处罚决定。

（二）国税局告知甲公司可以组织听证，后决定不组织且未及时告知程序违法

《行政处罚法》第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”该条款中对于较大数额如何界定并没有给出明确的规定，由各部门和地方具体规定。《治安管理处罚法》中规定为2000元以上的罚款。本案就罚款金额来看甲公司并不符合申请听证的法定条件，但是国税局工作人员告知其可进行听证。基于信赖利益保护原则，即便被处罚人不符合听证的法定条件，若行政机关告知其可以进行听证，被处罚人申请的，行政机关也应当组织听证。因此，国税局告知甲公司可以组织听证，后决定不组织且未及时告知程序违法。

（三）第五税所对甲公司非正常户的认定不符合法律规定

《税务登记管理办法》第四十条的规定，已办理税务登记的纳税人未按照规定的期限申报纳税，在税务机关责令其限期改正后，逾期不改正的，税务机关应当派员实地检查，查无下落并且无法强制其履行纳税义务的，由检查人员制作非正常户认定书，存入纳税人档案，税务机关暂停其税务登记证件、发票领购簿和发票的使用。本案中，第五税务所在公告责令上诉人限期改正，在甲公司未改正的情形下，虽派员进行了实地检查，但该检查流于形式，第五税务所亦未能提供充分证据证明上诉人查无下落并且无法强制履行义务，故第五税务所作出非正常户认定，依据不足。（注：该部分主要为法院观点，且为税局败诉的主要原因）

（四）甲公司要求税所赔礼道歉的行为于法无据

《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”因此，只有行政机关作出的行政行为在侵犯人身权的同时，还造成受害人精神损害的，行政机关才承担消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的责任。本案中不存在人身权受侵害的情形，故甲公司要求税所赔礼道歉的行为于法无据。

（五）甲公司因行政复议产生的各项合理支出申请行政赔偿不会得到支持

根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

该条文中所说的“造成损害”主要包括人身损害和财产损害两个方面。就财产损害而言，《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（3）违法征收、征用财产的；（4）造成财产损害的其他违法行为。由于现实状况无法列举穷尽，第四款中的“其他违法行为”属于兜底条款。根据同类列举的原则，结合前三款的规定可以判断，此处的“财产损失”主要是指由于行政机关具体行政行为所造成的“直接损失”。

根据《国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（8）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

上文所称“直接损失”， 从语义上解释，直接与间接相对，是指不经过中间事物或者不通过第三者。间接，是指间断性的连接，与既定对象发生关联需借助中间媒介。直接损失与间接损失的界定主要是基于违法行政行为与损害后果之间是否存在因果关系。直接损失与间接损失区别明显，一个侵权行为直接引发的损失为直接损失；发生直接损失后，由直接损失引发的、与直接损失存在财产或者人身权利相联系的损失，为间接损失。

根据对法律条文的解读可以判断，申请国家赔偿只能针对行政机关行使职权过程中造成的直接损失，间接损失并不属于赔偿范围。行政复议救济成本主要包括因提出行政复议而发生的律师费、误工费、差旅费、文本复印费等等合理的必要支出，该部分支出为行政机关行使职权所造成的“间接损失”。因此，甲公司因行政复议产生的各项合理支出申请行政赔偿不会得到支持。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）