“国地税合并”经全国人大审议 | 大刀阔斧后税收征管应如何“精雕细琢”？

2018年3月13日，十三届全国人大一次会议第四次全体会议召开并听取了国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明。据了解，2018年3月9日国务院总理李克强向十三届全国人大提交了《国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案》，该议案中明确提议：“改革国税地税征管体制。将省级和省级一下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。”

十三届全国人大审议国务院机构改革方案标志着我国税务行政机关的国税地税合并改革即将正式启动，必将对我国税收征管体制改革产生深远的影响。国地税为何要合并，应当如何合并，对我国全面落实税收法定原则的税收立法工作乃至每个纳税人将会产生什么影响？华税律师将在本文中进行探讨与分析，以飨读者。

一、国税地税分立的由来——满足上世纪末分税制的税收征管需要

1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，影响中国税制长达24年的分税体制诞生，由此确立了国税、地税“分征分管”的征管权分配原则，授权国税机关征管中央税与共享税，地税机关征管地方税。

1994年1月1日，分税制正式实行，在当时的历史与现实条件下，发挥了重要作用。从建国至改革开放初期，我国税制相当不完善，税收征管水平也极为落后，地方政府为自身利益，截留中央税款，使中央税收收入严重不足，以至于影响到中央政府职能的实现。分税制财政管理体制，一方面改变了税款的入库方式，中央税、共享税直接进入国库，再由中央向地方划拨，避免中央税款被侵蚀；另一方面国税系统的垂直领导方式，亦使地方政府干预减少。

国、地分税而治，在改革开放新阶段经济高速增长的背景下，使中央税收得到充分保障，国家对宏观经济的调控能力进一步加强，但是也为日后显现的弊端埋下伏笔。随着经济不断发展与法治社会进步，分税制存在的背景条件变化，国地税分立的弊端逐渐显露，改革分税制的呼声高涨。

首先，税收征收成本过高，纳税人负担过重。国、地税分立，部门复杂，人员过剩，一方面人员工资、办公经费、基础设施建设等都需要大量资金，另一方面纳税人需要分头办税，重复劳动，大大增加了纳税人税法遵从的负担。

其次，国、地税之间利益冲突仍然存在。地税迫于地方财政压力，不得不与国税竞争税源，而国税的垂直领导体系，使其不买地方政府的账，双方不能进行有效沟通与配合。分税制的目的在于国、地税分工、配合，但是中央与地方的利益冲突使之背离了制度制定的初衷。

最后，国、地税税收征管法则不统一，影响税法的权威性。一方面，国、地税应用各自的系统，既存在口径不一的情况，也存在因为缺乏信息互通而导致征管漏洞的情况；另一方面，各税种的实施细则有差别，国、地税对待某一行为的认定与处理不同，不仅使纳税人困惑，也使税收征管法与税收实体法、各税收实体法之间产生冲突。

总之，随着我国财税体制改革的逐步深化，国地税分立的税务机构设置已经无法满足国家对税收征管的需要，来自税务系统内外部的国地税合并的呼声由来已久，这一趋势终将演变为现实。那么，国地税究竟应当如何合并，未来我国的税收征管体制将如何改革呢？

二、国地税合并将如何满足新时代税收征管的需要

简而言之，国地税合并是满足现行背景下国家税收征管需要的必然要求，其积极作用主要有以下两个方面。

第一，有利于完善税收法律体系，改善国地税分设导致的税收执法不规范、稽查不统一的状况。有利于税务人员全面掌握税收业务，彻底解决两部门间的矛盾，而税务系统的内部监督、审计部门的专门监督和纳税人的日常监督等各种机制也会趋于完善，将更好地保证税收法律的执行和监督，提高我国税收法律的权威性。

第二，有利于简化税政，减少涉税行政审批，提高行政效率。机构合并能大幅减少税务机关数量，实现机构精简，避免“网络”建设重复投资；能够大幅减少人员编制、领导职位编制，实现人员精简。能够避免国地税权力交叉造成的矛盾争议和协调成本，符合把业务相近、职能相似的部门合并，集中由一个部门行使的大部制改革要求。有助于简化税务机关与工商、海关等机关的协调配合程序，节约协调费用。总之，通过精简机构、人员，简化协调程序，能够大幅降低人力资源成本、基建成本、协调成本、办公经费等，实现规模和集约效应，降低征税成本、提高征税效率。与此同时，国地税合并，由一个机关服务和管理纳税人，实行“一站式”征管模式，避免了纳税人面对两套机关两条线管理时在两个衙门间来回奔走和重复支出。合并后，纳税人履行纳税义务只需要一次登记、申报，涉税工作量锐减，能够降低税务筹划和代理成本，降低对财务会计人员的需求，从而节约人力资源成本，降低企业运行成本和实际税负。

三、国地税合并后对未来税收行政机构设置的展望

确定国地税机构合并后，必然涉及机构和税收征管格局的调整。笔者认为，此次调整需要与推进税收征管立法紧密结合，应当着眼于规范税收征管秩序、提高征管效率和纳税服务水平。

（一）机构精简和扁平化管理是提高税收征管效率的关键

整合税务机构网络，按照精简、高效、方便的原则， 调整国税机关的分布，根据税源集中度、纳税人分布情况设置相应级别的基层税务机关。在税源分散的地区撤销原税务机关，可委托该地区的银行或其他机构代征代缴。要有成本意识，不能机械地按行政区划设置，要按照经济发展水平、税源规模和分布，撤并重组国税机构网络，组建若干区域性国税机关，减少管理层级、将资源和权力下放到基层，实现机构扁平化。

（二）要摒弃税务行政中心论，确立征管和服务的双向意识

当前，我国税务机关是以税种因素为主、功能因素为辅的混合模式，纳税人因素则基本没有涉及。必须从法律制度的设计上把税务机关与纳税人之间的关系界定为一种平等的关系，税收法律制度才能够获得纳税人的信赖与遵从。设立与“征、管、查”并列的专门的纳税人服务机构。该机构以服务纳税人为宗旨，级别上要与上述三类机构平等。其主要职责是通过网络平台等信息化渠道，提供高效便捷的纳税服务，主要包括宣传 解释税法、税务咨询、协助纳税申报、税务争议处理（复议、诉讼）等，以优质的服务维护纳税人权利。特别是金融和高科技类大型企业，往往涉及复杂的资本运作和隐秘的避税逃税安排，税务机关有必要对其强化专门服务和监管。

（三）专设税务争议解决机构，建立从事税务行政复议和行政诉讼的专业部门和人员

借此合并的机会，可选用有经验、有能力并拥有 扎实的税收法律基础的人员组建税务监管机构，专门从事税法解释和争议处理工作，以加强对日常征管工作的监督，确保征管秩序公开公正、合法合理，更好地服务于纳税人，营造良好的税收环境。

四、国地税合并对我国未来税收立法的积极影响

笔者认为，国地税机构的合并将会对我国全面落实税收法定原则的税收立法工作产生积极的推动作用，主要体现在以下三个层面：

（一）有利于加快各税种立法，实现税收法定目标

税收法定原则是党的十八届三中全会明确提出来的任务。目前我国税收实体法缺失，现有18个税种只有六个税种以法律形式明确，还有12个税种目前依然是以国务院条例或暂行条例的形式来规范的。“营改增”全面完成后，原属于地税系统的第一大税种营业税改为国税系统征收增值税，属于地税征收的税种越来越少，地方税体系中缺少主体税种，地税系统面临事少人多的尴尬局面。长期以来，各地方政府为了地方财政的需要制定各种明目的税收规范性文件，导致各地税收标准不同，税负差别较大。此时进行国地税系统的合并，有助于在统一机构的背景下，理顺各税种的征收范围，统一征收防止重复征税，进一步深化财税体制改革，构建规范、健全的税种体系。同时，加快清理地方政府自行制定的税收规范文件，有利于保证税收法律的贯彻执行，提高我国税法的权威性。

（二）完善征管程序，推动新税收征管法的出台

我国现行税收征管法是建立在以企业为纳税人的基础之上，实行个税改革以及全面开征房地产税后，税收征管将面临以自然人为主要纳税人的税收环境，所以我国税收立法工作推进、税种改革将要求税收征管机制的革命性变革。现行的国地税征管理念各异，系统也无法做到充分的信息互换和交流。国地税机构合并后通过内部整合，有利于明确征管流程和岗位责任，理清中央和地方的征管权限、收入划分、争议处理等问题。在此基础上出台新的税收征管法，设立一套完善的自然人税收征管制度及流程，有利于科学规范的征管流程的构建并在较长时间内保持稳定。

（三）推动实体税种立法的整合

在3月12日举行的十三届全国人大一次会议新闻中心答记者问时，全国人大财经委副主任委员乌日图明确提出今年立法工作计划已将耕地占用税、资源税、消费税、契税等六部法律列入立法计划中。并督促有关部门加快立法进程，确保如期完成税收法定的任务。

房地产税收立法工作一直是公众关注的焦点，今年的立法工作未将房地产税法列入计划，可见对于相关税种的增减合并仍在讨论之中。此次国地税机构合并后，有利于解决房地产行业重复征税的问题，未来房地产税法进程也会逐渐明朗，相关税种也会得到进一步整合优化。

五、国地税合并对纳税人涉税争议解决的积极影响

国地税机构合并对纳税人也会产生重要的影响，我们从税务律师角度出发，结合涉税争议解决领域的工作经验，认为国地税机构合并将会至少产生如下三个积极影响：

（一）提高纳税遵从的便捷度，避免漏缴、少缴税款，减少涉税风险

由于国地税机构分设，使纳税人往往要向国地税两家机构同时申报纳税，增加了纳税人的纳税成本，同时，国地税在职责上的交叉，也常常使得纳税人无所是从。在税务稽查上，国地税各有自己的稽查机构，两个稽查部门的重复检查，也给纳税人带来极大的不便。

国地税合并后，纳税人不再需要到国税、地税两个税务机关进行税务登记、缴纳税款、领购发票，可以在一个办税大厅办理所有涉税事宜。一站式的服务有利于节省纳税人的纳税成本，提高纳税遵从的便捷度；同时纳税人可以在一个税务机关办理同一事项所涉及的不同税种的申报缴纳工作，避免因税种繁多、分头管理而漏缴或少缴税款，减少涉税风险。

（二）“两条线变一条线”，简化行政复议程序，提高行政救济效率

就目前的国地税分立体制而言，对于纳税人的同一涉税违法事实，因其涉及的税种不同，纳税人可能同时收到国税、地税作出的税务处理决定或处罚决定，纳税人对处理决定或处罚决定不服的，需要分别向国税、地税的上一级税务机关（地税也可以向同级政府）申请行政复议。对复议决定不服的，需要分别向法院提起诉讼。这就大大增加了纳税人税务救济的程序，同时大量重复性的工作也浪费了纳税人的财力、物力，有碍纳税人充分行使其行政救济权利。

国地税合并后，将针对纳税人的税收违法事实出具统一的税务处理决定或处罚决定，纳税人可以就该具体行政行为向上一级税务机关申请行政复议。税务行政救济“两条线变一条线”，程序更便捷高效，有利于纳税人的权利保护。

（三）国地税合并将规范逃税罪阻却事由中“但书”的司法适用

《刑法》第二百零一条第四款规定，“经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任；但是，五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的除外。”但书中所规定的“二次以上行政处罚”中的“二次”在司法实践中常会出现适用的困境。

例如，某企业于2015年至2016年度实施了逃税行为，该企业所在地的国税局与地税局于2017年初进厂核查。国税局于2017年8月在《税务处理决定书》和《税务处罚决定书》中认定了该企业未按税款所属期间计提增值税销项税额的逃税事实，并通知企业补缴税款20万元，缴纳滞纳金23万元，罚款10万元。 同时，地税局于2017年9月在《税务处理决定书》和《税务处罚决定书》中认定了该企业采纳欺骗手段少缴企业所得税的逃税事实，并通知该企业补缴税款19万元， 缴纳滞纳金22万元，罚款15万元。

该企业因同一行为，同时少缴增值税和企业所得税被国地税分别予以处罚，是否应作为“二次以上行政处罚”，刑法中未予以明确，造成了该条款在适用上产生了一定的争议，部分人认为应当严格按照“二次”的规定适用，但是这样明显会违背刑法的公正性与谦抑性。国地税合并后，将统一由一个部门出具处理与处罚决定书，将不再存在诸类问题，将规范逃税罪中“二次”的司法适用。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）