法院因未厘清税务行政行为诉讼时效而驳回当事人退税请求案

编者按：我国《行政诉讼法》及其若干解释对具体行为的诉讼时限都有明确的规定，行政相对人超过诉讼时效再行起诉，当事人即丧失了自己的实体权利，或将承担驳回诉讼请求的不利法律后果。对于税法领域而言，涉及的时限较多，例如税款的追征期限、申请退税的期限等，这就会涉及到时点衔接的问题，法院在审理案件时容易将以上时点与诉讼时效起算时点相混淆，导致法律适用的错误，损害当事人的实体性和程序性权利。本期华税文章将以一则关于诉讼时效的案例入手，分析一下税务行政诉讼的时效问题。

一、案例引入

2011年2月24日，沈阳市皇姑区地方税务局（以下简称“皇姑地税局”）因彭某转让其非家庭唯一住房，按20%税率征收了彭某转让房屋个人所得税27205.40元。彭某当日交付。对此征收行为彭某于2013年3月12日向沈阳市地方税务局申请复议，沈阳市地方税务局于同年4月18日作出沈地税复决字（2013）第1号复议决定，维持了原征收行为。彭某不服于2013年4月22日向沈阳市皇姑区人民法院提起了诉讼。

彭某诉称，2011年2月24日，我在沈阳市皇姑区房产交易大厅交易二手房一套。所卖房产是家庭非唯一生活住房，且超过五年以上。该房产合同成交价格为275400元，皇姑地税局按20%税率对我征收个人所得税27205.40元。2013年3月11日向沈阳市地方税务局提起行政复议，沈阳市地方税务局于同年3月12日决定予以受理，同年4月18日作出行政复议决定。后不服，提起行政诉讼。根据《辽宁省地方税务局关于进一步加强房地产交易有关税收管理的通知》第一条第三款规定，纳税人未能提供完整、准确的房屋原值凭证，不能正确计算房屋原值和应纳税额的，对其实行核定征收。由于历史和市面上装修的实际情况，我的房产交易手续费等收据已丢失，且该房产是我雇人早在近九年前装修的，装修材料及附着在房屋的电器又多在装修市场购买，没有正式收据或收据已丢失，房屋也经过了若干次的维修且没有正式收据。所以合理费用无法准确确定，应纳税额也无法正确计算。因此，征税机关对其转让的房产征收个人所得税应按核定征收方式征收。故请求法院撤销皇姑地税局对我征收转让房产的个人所得税，按1%的税率征收；退回我多缴纳的个人所得税24451.40元。

一审认为，彭某于2011年2月24日向皇姑地税局交纳了转让房产个人所得税的同时就应当知道皇姑地税局对其作出的征收行为，而彭瑞夫于2013年4月22日才向一审法院提起行政诉讼，超过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”的起诉期限，依照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四十四条（六）项之规定，裁定如下：驳回彭瑞夫的起诉。

彭某不服，以一审认定事实不清，适用法律依据错误向沈阳市中级人民法院提起上诉。

二审认为，被诉征收个人所得税的行为发生于2011年2月24日，彭某于2013年4月22日提起本案行政诉讼，确已超过了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限。《税收征税管理法》第五十一条的规定，并非系针对起诉期限的规定，彭某依此主张其未超过起诉期限不成立。另，彭瑞夫在向沈阳市地方税局申请行政复议时已经超过起诉期限，超期并非因为复议程序导致，故其主张的在收到复议决定后起诉未超起诉期限的观点，本院二审亦不予支持。综上，一审裁定适用法律正确，驳回起诉结论亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，裁定如下：维持沈阳市皇姑区人民法院（2013）皇行初字第38号行政裁定。

彭某不服，向沈阳市中级人民法院申请再审，请求撤销一、二审裁定，并指令一审法院再审。

再审认为，2011年2月24日，彭某转让其非家庭唯一住房被皇姑地税局按20%的税率征收了个人所得税。彭某于2013年5月30日起诉至沈阳市皇姑区人民法院，并在原审中提出多项诉讼请求。现其已向法院明确其在本案中的诉讼请求为“退回多缴纳的个人所得税”。因彭某以“退还多缴纳的个人所得税，并要求行政赔偿”为请求于2013年3月11日向沈阳市地方税务局申请复议，该局于2013年4月18日作出沈地税复决字（2013）第1号税务行政复议决定书，对彭某的复议请求未予支持。依据《中华人民共和国税收征收管理法》第五十一条“纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还；涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还”的规定，彭某主张的“退回多缴纳的个人所得税”诉讼请求未超过诉讼时效，所以本案需撤销原一、二审裁定，指令沈阳市皇姑区人民法院对彭瑞夫提出的“退回多缴纳的个人所得税”的诉讼请求进行审理。

二、法律分析

（一）界清彭某的诉讼请求所针对的具体行政行为

纵观一审、二审法院作出裁定的理由，法院之所以裁定驳回彭某的诉讼请求无非就是对彭某诉讼请求所针对的具体行政行为认识不清，导致裁定结果的错误。

《行政诉讼法》四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。” 最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”

由上述案例可知，被诉征收个人所得税的行为发生在2011年2月24日，彭某于2103年4月22日提起本案行政诉讼。根据本案当事人陈述的事实和相关法律规定，按照一般理解，彭某提起行政诉讼的时限确已超过2年期限。但是，本案中界清彭某的诉讼请求所针对的具体行政行为是认定彭某所提诉讼请求是否超过诉讼时效的关键。彭某在原审中所提诉讼请求是要求税务机关退还多缴纳的个人所得税，是一个返还之诉，针对的是税务机关不予退税而提起的行政诉讼，而并非针对皇姑地税局的征收个人所得税行为所提起的行政诉讼。

（二）彭某申请退还个人所得税未超过法定期限

《税收征收管理法》五十一条规定，“纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还。”

本案中，彭某结算缴纳税款之日为2011年2月24日，其在2013年3月12日向沈阳市地方税务局申请行政复议，并未超过三年法定申请退税期限。彭某在通过向税务机关申请行政复议未果后向法院提起诉讼，法院不应以彭某所提诉讼请求超过诉讼时效而驳回其诉讼请求。

（三）该案中，彭某申请退还个人所得税未超过行政诉讼时效

从上文可知，纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现超过应纳税额缴纳的税款的，三年内可以要求税务机关予以退还；纳税人因税务机关未告知彭某诉权以及起诉期限，彭某起诉时效适用2年的规定。

彭某于2013年3月11日向皇姑地税局提出行政复议时提出了返还多缴个人所得税的请求，在答辩中皇姑地税局认为自己的行为符合法律规定，拒绝了彭某的退税请求，彭某向法院提起退税的诉讼时效应从税务机关作出不予退税决定时起算。不予退税为税务机关做出的新的具体行政行为，与2011年2月24日彭某卖房时税务机关向其征收个税的具体行政行为虽有联系，但是二者是两个不同的具体行政行为。彭某仅针对皇姑地税局不同意退税的具体行政行为向法院提起行政诉讼，因此，2013年4月22日彭某向沈阳市皇姑区人民法院提起行政诉讼，并没有超过法律关于行政诉讼时效的规定，法院理应予以受理。

小结：

现代法治国家最迫切最重要的要求是国民的人权有切实的法律保障,“有权利必有救济”是权利救济理论的核心,当行政行为侵犯相对人的合法权益时,法律赋予相对人及时救济自己权利的机会和手段。而行政诉讼时效制度的设立目的正符合权利救济理论的要求。就本案来看，我国行政诉讼时效制度在与税法相关时限的衔接上存在一定的不足，司法机关应当在充分厘清相关时效制度的基础上对具体案件作出裁决，而不应因为自身的过失导致对纳税人的诉讼权利造成侵害。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）