最高检公安部制定农产品骗税会议纪要，农产品出口企业风险如何管控？

编者按：在“两高”发布危害税收征管刑事案件司法解释的发布会上，最高检有关领导提出农产品一直是最高检关注的行业，已会同公安部等联合制发了关于利用农产品出口骗税犯罪案件的会议纪要等。作为“八部门联合打击涉税违法犯罪工作机制”的重要成员，最高检的如此表态表明对农产品的监管会日益加强。各地也陆续爆发了关于农产品虚开骗税的案件。有鉴于此，本文通过分析有关农产品出口的风险要点，并提出相关合规建议，以飨读者。

一、多部门联合打击农产品骗税，多地爆发农产品虚开骗税案件

（一）最高检严厉打击农产品骗税，会同公安部等制发会议纪要

在2024年3月18日“两高”发布危害税收征管刑事案件司法解释的新闻发布会上，最高检政策研究室副主任余双彪介绍了近年来检察机关的办案情况，指出农产品等行业仍是虚开骗税犯罪高发领域，针对这一问题，最高检会同公安部等部门联合制发《办理利用农产品出口骗税犯罪案件联席会议纪要》，加强打击力度。目前，笔者还未检索到该会议纪要的全文，但其已经在目前的司法实践中发挥作用，值得广大纳税人提高注意。

实际上，最高检近年来持续打击农产品骗税犯罪。2023年12月最高检、外汇管理局联合发布“惩治涉外汇违法犯罪典型案例”中，就有一起利用农产品非法经营、骗取出口退税的案件。案件显示，2015年至2020年期间，王某良与王某欣、王某军等人为多家农产品公司非法买卖外汇以赚取差价，实质就是帮助这些农产品公司骗取出口退税。其中，青岛某农产品公司采取低值高报的方式虚增农产品的出口总价，骗取国家出口退税共计人民币2126万余元。

（二）检察机关提前介入，加剧农产品骗税行为的刑事风险

目前，检察院在办理涉税案件过程中呈现出一些新的特点：

其一是“提前介入”，例如在上述“王某良等人非法经营案”中，应山东省青岛市公安局市南分局邀请，山东省青岛市市南区人民检察院提前介入本案，向公安机关就案件办理、侦查取证等问题发出检察建议，指导其办理案件。检察机关提前介入办理案件，能够弥补公安机关侦查时法律适用存在偏差、证据收集不足等问题。

当然，检察机关应当同时收集对被告人“有利或者不利”的证据，提前介入可能有违其中立性和法律监督职能。例如在审查逮捕、办理企业合规等方面，其制度设计是检察院站在“无罪推定”的立场上，对公安局的侦查行为予以监督。现在检察机关提前介入到侦查程序中，对侦查、取证进行安排和指导，可能导致审查取保候审、审查合规申请等有利于被告人的制度失效。

其二是“全链条惩治骗取出口退税犯罪及关联犯罪”。由于骗取出口退税行为涉及到虚开增值税发票、非法买卖外汇、非法买卖或者取得虚假的出口单证、走私等其他违法犯罪行为，只要其中一环暴雷，势必全案爆发。

综合来看，在目前严厉打击农产品骗取的态势下，农产品出口企业（无论外贸企业或者生产企业）的风险均较高。无论是进项发票、农产品收购发票、外汇或者资金流，只要有一处存在问题，就会连锁爆发相关案件，引发刑事风险。

（三）多地开展退税业务风险排查，查处农产品虚开骗税案件

根据2024年1月新闻报道，湖北省随州市作为农产品出口大市，连续18年出口金额位居湖北省第一。报道称，国家税务总局随州市税务局与商务、海关等六部门联合组织了为期两个月的涉税风险专项排查活动，对全市60多家农产品出口企业的生产、加工、销售等环节逐一体检，对企业2021年度以来的出口业务开展退（免）税检查。

根据国家税务总局公布案件，近期，云南省文山壮族苗族自治州警税联合查处一起虚开农产品收购发票案件，不法分子利用农户身份信息，虚购农产品收购业务，虚开农产品收购发票3458份，金额合计2亿元。

根据天津市税务局公布案件，近期，天津市税务稽查部门依法查处一起利用农产品类发票骗取出口退税案，“低值高报”申报出口骗取国家出口退税款850.31万元，已经移交司法机关处理。

通过上述税务检查及查处案件的新闻，不难看出随着“八部门”联合打击涉税违法犯罪案件工作机制的健全，各地均加强对农产品收购及出口退税行为的监管，严厉打击骗取出口退税行为。

（四）小结：农产品出口企业应当谨慎排查涉税风险

根据出口退税政策和目前实践观察，农产品出口企业办理退税，主要分为两类模式：

一是“外贸企业+采购企业”模式。由于外贸企业直接取得农产品收购发票出口适用免税而非退税政策，因此一些外贸企业会在前端嫁接一个采购企业，由采购企业开具农产品收购发票，然后向外贸企业开具增值税专用发票。

二是生产企业出口模式。即出口企业备案为生产企业，直接开具农产品收购发票并办理出口退税。

但无论上述哪种模式，一旦存在农产品收购发票虚开，或者虚假购买外汇等现象，均会爆发骗取出口退税风险。本文即从这两个方面出发，逐一论述其中的风险。在后文中，本文统一用农产品出口企业来代指“外贸企业+采购企业”或者生产企业。

二、农产品收购过分依赖“收购中介”，引发虚开骗税风险

（一）农户缺乏销售渠道与出口企业缺乏采购渠道的矛盾突出

我国当前的农产品市场呈现出总量极大，但业务十分分散的特点。由于我国农产品生产的“主力军”是承包土地的广大农户，因此农产品的生产十分分散，无法形成规模聚集效应。这给农产品的生产者、销售者带来了沟通渠道的问题：

对于农产品生产者而言，其由于以个人或者家庭为单位进行生产劳作，很少有精力用于开拓销售渠道；即使有开拓销售渠道的想法，也因为销售的数量不够，缺乏议价权。因此，他们面临着“有货卖不出”的困难。

对于农产品出口企业而言，其和边境的收购外商有沟通渠道，能够开拓国际市场，打开农产品销售的渠道。但是这些出口企业又无法到全国各地、挨家挨户去收购农产品，导致“有市场、无收购”的困难。

因此，在农产品收购行业中，沟通农产品购销两方的“收购中介”应运而生。这些收购中介以个人或者家庭、小企业为单位，根据农时走家串巷采购农产品商品，然后统一销售给采购企业。

（二）收购中介无法开具发票，不合规填开收购发票现象集中

在收购中介参与的情况下，农产品收购企业应该取得收购中介开具的增值税专用发票，而非农产品收购发票。

根据《增值税暂行条例》的规定，“农业生产者销售的自产农产品”免征增值税；根据《财政部 国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》（财税[2008]81号）的规定，“对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税。”因此，上述情形可以开具农产品收购或者农产品销售发票。

当收购中介参与到农产品收购业务中，如果该收购中介是独立的，既不是收购企业的工作人员，也不是农户或者农业合作社的人员，则既不符合“农业生产者”，也不符合“农民专业合作社”之规定。因此，收购中介应当向农产品出口企业开具增值税专用发票。但是，实践中由于收购中介系个人或者个体户，其不能或者不愿意为农产品出口企业开具增值税专用发票，导致农产品出口企业无法取得合规的进项发票以申请出口退税。

因此，一些农产品出口企业遂利用农产品收购发票“自填自抵”的特征，将一、二名收购中介填列在农产品收购发票上；或者从当地找一些农户，购买他们的身份信息填列在农产品收购发票上。从而埋下了虚开或者骗取出口退税的“雷”。

（三）收购中介、农户供述均“无货”，出口企业涉嫌假报出口

税务机关、公安机关在查办涉及农产品的出口退税业务时，特别关注农产品货物收购、出口的真实性。但是，囿于目前“以票控税”的监管思路，税务和公安的办案人员通常从发票出发，“按票索货”，根据农产品收购发票上载明的所谓“农业生产者”信息，去联系这些农业生产者，并询问：“你们是不是农业生产者？是否给某某公司销售过农产品货物？”

如果农产品出口企业填列的是“收购中介”，则显然，这些收购中介首先并不是农业生产者，所开具的农产品收购发票不合规；更为糟糕的是，一些收购中介会作出“农产品货物都是我收购的，只是利用了某公司的名义出口退税”等不利供述或者证言。公安、税务就会据此认为，农产品出口企业没有真实的采购、出口行为，而是借货出口、买单配票。实际上，这只是这些收购中介的错言辞，错误地将合作出口模式描述成了没有真实货物出口的虚假行为。

如果农产品出口企业填列的是虚假的农户，或者另外找的农户，则税务或者公安询问时，其必然提供“没有任何货物”的供述，从而被认为是虚构采购。在采购环节虚假的基础上，进一步可以推到农产品出口企业的出口也是虚假的，可能存在“买单配票”等假报出口行为。

（四）小结：农产品发票是引发骗税的关键因素

由于“两高”《关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2024]4号）明确规定：“使用虚开、非法购买或者以其他非法手段取得的增值税专用发票或者其他可以用于出口退税的发票申报出口退税的”，属于刑法第二百零四条第一款规定的“假报出口或者其他欺骗手段”，即骗取出口退税的具体行为之一。因此，只要农产品收购发票出现不合规或者虚开的嫌疑，极易爆发骗税风险。

三、外商以小商贩、个人为主，引发非法购买外汇骗税风险

（一）陆运口岸附近多境外小商贩，结汇存在困难

除发票外，外汇也是困扰农产品出口企业的因素之一。根据笔者总结的办案经验，在我国一些陆运口岸通关便利，境内外交流十分密切的地区，例如新疆、云南等边境，口岸外的外商（边民）一般都会掌握大量人民币。而且，由于陆运口岸临近的国家经济实力差，汇率变化频繁，汇兑风险很高。一些外商明确提出，如果用正常的外币兑换人民币流程，很有可能遭遇汇率波动从而亏损。因此，这些外商多会直接用人民币结算。甚至是人民币现金结算。

在取得人民币后，农产品出口企业无法取得合规的出口结汇资料，就无法申报出口退税。在这种情况下，一些出口企业就从地下钱庄非法买卖外汇，以满足申请出口退税的形式要件。

（二）查处非法买卖外汇案件时常连带出骗取出口退税案件

目前，央行、外汇管理局联合多部门，对走私、洗钱、电信诈骗等案件进行严厉打击，打掉了一批地下钱庄。在打击这些地下钱庄的时候，就会查处一批非法购买外汇的企业，其中就会涉及到骗取出口退税的案件。尤其是在一些案情复杂、时间久远的案件中，公安和税务会根据外汇金额来推定骗税金额，可见异常外汇信息在骗取出口退税案件的办理过程中发挥着越来越重要的作用。

（三）小结：异常外汇信息日益成为骗税案件爆发的导火索

综合目前“八部门”联合打击涉税违法犯罪工作的实践来看，外汇管理部门在其中不但深入参与，而且积极发挥相关作用。但是，笔者认为，外汇毕竟只是一项简介证据和“线索”，并不是构成骗取出口退税的决定性证据，不能根据企业买了多少外汇，来倒退企业骗了多少税。尤其是对外贸企业来说，出口退税的计税依据是进项增值税专用发票载明的税额，也就是说，无论外贸企业多买了多少外汇，只要发票是真实的，就不可能骗税，属于“不能犯”。当然，外贸企业为了申请退税，通过买外汇的形式让不能结汇的业务可以申请退税，可以作出行政处理处罚。

四、农产品出口企业如何加强合规，避免骗税行政刑事风险？

（一）调整农产品出口企业与收购人员的合作模式

许多农产品出口企业之所以爆发虚开骗税的风险，根底是因为收购业务的业务模式存在瑕疵。独立的收购中介只要参与到业务中来，必然会形成一个“双重买卖关系”，也就是农户销售给收购中介，收购中介销售给农产品出口企业。从而导致农产品收购发票开也不是，不开也不是。因此，首先可以在农产品出口企业与收购人员之间建立一层关系，例如将收购人员吸纳为企业的业务人员，或者建立挂靠关系，让收购人员以企业的名义去收购，这样，就变成农户直接销售农产品给企业，避免形成“双重买卖关系”。

过去，也有一些地方曾出具过“允许归集填开收购发票”政策，也就是当地的国税局允许企业将收购中介填写在农产品收购发票上。企业应当保留相关培训、发文的资料，用以佐证自己不具有虚开、骗税的主观故意。

（二）调整跨省市采购农产品货物的业务模式

农产品收购发票的填开具有地区限制。一般来说，各省/计划单列市一级的税务局（此前为国税局）出台的有关农产品收购发票开具的有关规定，一般会限制农产品收购发票只能在本县一级区域或者地市一级区域内开具，A级纳税人或者办理跨地区开票手续的纳税人，才能在省内跨地区开具农产品收购发票。对于跨省的收购业务，则只能取得增值税专用发票。

因此，如果农产品出口企业确实存在跨市、省收购农产品的现象，则应当想办法调整业务模式，与当地收购企业合作或者在当地设立收购企业，并且加强对业务真实性的合规监管。

（三）留存农产品货物真实的资料、照片、轨迹

农产品收购并出口业务的核心，还是货物真实性的问题。但是，许多农产品出口企业缺乏资料留存备案的意识，等到风险爆发后，无法提出货物真实存在的证据、无法联系到当时实际销售货物的真实农户、无法提供完整的支付货款的银行流水、无法提供货物运输、仓储的证据。因此，容易陷入被动。因此，涉及农产品收购业务的企业均应当意识到其中的虚开发票风险，做好资料留存工作，以证实货物真实性。

（四）积极聘请专业人士介入，提出抗辩意见

如果农产品出口企业已经因涉嫌虚开、骗取出口退税等行为，受到税务稽查或者公安立案侦查，应当清晰地认识到案件可能引发的刑事责任极重，应当积极做好应对，聘请专业的税务律师介入案件，帮助企业整理业务材料，从货物真实性、国家出口退税款损失等方面，进行论述和沟通，帮助企业化解风险。