卖方不开票，买方可以向法院起诉吗？最高院这么判

（一）基本案情

2011年10月30日，天宇公司（承包人）与新颐园公司（发包人）签订建设工程施工合同，约定由天宇公司承包建设新颐园公司秀城的部分工程；工程内容为施工图纸范围内所有工作内容；开工日期为2011年10月30日，竣工日期为2012年10月30日，合同价款为7537万元，合同价款为可调价格。2011年11月7日，新颐园公司（甲方）与天宇公司（乙方）签订补充协议，对部分承包工程的内容范围及工程时间进行了变更，同时约定乙方按期提供工程款发票。

2016年1月14日，天宇公司与新颐园公司经过对账，双方就工程价款数额发生争议，天宇公司遂将新颐园公司诉至乌鲁木齐市中级人民法院，判令新颐园公司向其支付未付工程款及延期利息共计2551万元，而新颐园公司则反诉天宇公司要求天宇公司开具已付款1080万元的工程款发票。经一审法院审理，法院确定案涉工程造价为6982万元，新颐园公司现阶段应当依约向天宇公司支付工程款6632万元，因新颐园公司已向天宇公司支付工程款6730万元，天宇公司已向新颐园公司开具了5650万元的发票，故新颐园公司就涉案工程在现阶段已足额向天宇公司支付了工程款，而天宇公司未足额开具发票，故一审法院判决驳回天宇公司的诉讼请求，支持新颐园公司的诉讼请求，判决天宇公司向新颐园公司再开具1080万元（6730-5650）的发票。天宇公司不服，上诉至新疆维吾尔自治区高级人民法院，请求撤销一审判决。二审法院审理后认为，一审法院查明新颐园公司已付款中包含新颐园公司以履约保证金名义扣留的126万元未实际支付，因此，天宇公司应向新颐园公司开具发票的金额应为9544600.16元，故二审法院对一审判决进行了变更，并驳回天宇公司的其他诉讼请求。天宇公司仍不服，向最高人民法院申请再审。

（二）争议焦点

新颐园公司请求天宇公司开具发票，是否属于民事案件的审理范围。

（三）各方观点

天宇公司：根据《税收征收管理法》《发票管理办法》《民事诉讼法》的规定，开具发票属于税务行政主管部门的管辖范围，不属于人民法院民事案件的审理范围。

新颐园公司：原判决判令天宇公司提供发票未超越人民法院管辖范围。天宇公司根据新颐园公司支付工程款的金额提供发票，属于补充协议中约定的义务。天宇公司作为工程的承包方，是工程款的纳税主体，开具发票是其法定义务。

最高人民法院：根据《税收征收管理法》第二十一条第一款“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票”及《发票管理办法》第十九条“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票”的规定，收取工程款，开具工程款发票是承包方税法上的义务，承包人应当依据税法的相关规定向发包人开具发票。

本案中，双方补充协议中约定的提供发票并非是指由税务机关提供发票，而是指在给付工程款时需由承包方向发包人给付税务机关开具的发票，当事人之间就一方自主申请开具发票与另一方取得发票的关系，属于民事法律关系范畴，原判决认定开具发票属于民事案件的审理范围，并无不当。最终，最高人民法院裁定驳回了天宇公司的再审申请。

长期以来，围绕诉求开具发票是否属于民事案件的受案范围在实践中发生许多争议，在各地法院的裁判中，存在较多不支持付款方请求，以诉求开具发票不属于民事案件审理范围而驳回起诉的情况。其主要理由为，发票管理事项不属于民事纠纷，而属于税务行政管理事项，付款方应向税务机关寻求解决途径。

我国《税收征管法》第二十一条规定，“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。”《发票管理办法》第三十五条规定，“违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（一）应当开具而未开具发票……。”由上述规定可知，发票管理属于税务机关的行政职权范畴，单位或个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票，即无论当事人是否约定一方负有开具发票的义务，双方均应按照相关法律、行政法规的规定开具、使用和取得发票，此为当事人的法定权利义务。负有履行义务的主体应严格遵守税收法律法规的相关规定，并接受税务机关的管理和监督。正是因为上述规定，许多地方法院认为，付款方要求收款方开具发票，不属平等主体之间的民事法律关系，法院不应受理。

笔者对此观点并不认同。根据上述法律规定确实可以明确，商事交易的收款方为付款方开具发票是其在公法（税法）上所应负担的义务，但同时，也应是其在私法上负担的法定义务，二者并不相互矛盾。根据民法理论，给付义务可以分为主给付义务和从给付义务，所谓主给付义务，是依据合同必备的和固有的义务，而所谓从给付义务，是确保债权人利益能够获得最大满足的义务。在商事交易中，对于收款方而言，向付款方给付相应标的是其理所当然的主给付义务，而由于收取发票对应付款方的利益实现至关重要，因而收款方向付款方开具发票，应当作为其从给付义务。对于开具发票，收款方在税法上负担法定义务与在私法上负担法定义务并不排斥。此时，付款方既可以通过税务机关以要求收款方履行税法义务的名义要求收款方开票，也可以向法院起诉以要求收款方履行私法义务的名义要求收款方开票，法院并不能以开具发票属于税法规定的义务为由，驳回当事人的诉讼请求。而如果付款方与收款方在商事合同中明确约定，收款方应当向付款方开票，那么收款方开具发票就不仅是其法定义务，而且也是其合同义务，法院更不应当驳回付款方的起诉。

而从其他法律规定同样可以对此予以明确。《会计法》第十四条规定，“会计凭证包括原始凭证和记帐凭证。办理本法第十条所列的经济业务事项，必须填制或者取得原始凭证并及时送交会计机构”。而发票即属于原始凭证之一。《民法典》第五百九十九条（原《合同法》第一百三十六条）规定，“出卖人应当按照约定或者交易习惯向买受人交付提取标的物单证以外的有关单证和资料”。该条款规定了合同一方按照约定或交易习惯（未约定时）向另一方提供单证和资料属于当然的合同义务，即使合同未约定开票事项，当一方当事人不履行法定开票义务时，另一方诉请法院要求其履行的，法院也不应当驳回。

事实上，对于本案争议的问题，最高人民法院并非首次明确表态，在以往多起案件中，最高院均明确表明观点，诉求开票属于民事案件的受案范围，各地方法院应严格遵照最高人民法院观点，对相关案件作出合法合理裁判。

（一）最高人民法院民事判决书（（2014）民一终字第4号）

一审法院（新疆高院）观点：关于开具发票的问题。涉案两份《建设工程施工合同》和《协议书》中均没有甲公司开具发票的约定，甲公司此种合同附随义务的产生是基于我国税法的相关规定，不属于民事审判解决的平等主体之间的权利义务关系，依法不予审查。

二审法院（最高院）观点：关于甲公司应否按照合同约定和实际付款金额开具发票的问题。收取工程款开具工程款发票是承包方税法上的义务，无论是否在合同中明确约定，要求承包方收到工程款后开具相应数额的工程款发票也都是发包方的合同权利。因此，乙公司要求甲公司收取工程款后开具相应数额的工程款发票的请求应予支持，一审判决认为该请求不属于民事审判解决的范围并不予审查，属适用法律错误，予以纠正。

（二）最高人民法院民事裁定书（（2017）最高法民申116号）

最高院观点：关于二审改判鹏达公司向营丰公司提供25743812.62元的工程款发票是否错误。营丰公司在上诉理由中提出了要求改判鹏达公司开具发票的请求，二审法院对该项请求应当进行处理。鹏达公司收取了营丰公司支付的工程款，应履行为营丰公司开具相应发票的法定义务。二审中，鹏达公司确认已为营丰公司开具13407197元金额的发票，营丰公司主张鹏达公司还应开具25743812.62元工程款发票，未超出剩余已付工程款未开发票的金额，应予支持，故二审改判鹏达公司向营丰公司提供25743812.62元的工程款发票并无不当。

（二）最高人民法院民事判决书（（2019）最高法民再166号）

最高院观点：根据《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条第一款“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票”及《中华人民共和国发票管理办法》第十九条“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票”的规定，收取工程款后开具工程款发票是承包方税法上的义务，承包人应当依据税法的相关规定向发包人开具发票。

本案中，开具发票、交付竣工资料等均属合同约定内容，属于民事合同义务范围。“开具发票”从文义解释看虽是由税务机关开具和履行，但合同文本中所约定的“开具发票”含义并非是指由税务机关开具发票，而是指在给付工程款时需由承包方向发包人给付税务机关开具的发票。该给付义务属承包方应当履行的合同义务。有义务开具发票的当事人在遵守税收法律法规的前提下，可以自主作出向其他民事主体开具发票的意思表示，该行为属于民事法律行为；对于接受发票的一方当事人来说，是否可以取得发票将影响其民事权益，因此当事人之间就一方自主申请开具发票与另一方取得发票的关系，属于民事法律关系范畴，人民法院应当依法审理。原判决以不属于人民法院民事受理范围未予支持临峰公司的该项诉讼请求确有不当，予以纠正。

虽然最高院在多起判决支持付款方可以向人民法院起诉要求收款方开具发票，然而在司法实践中，仍有部分地方法院以“交付发票是税法上的义务”为由，驳回付款方的诉讼请求，针对此种情况，企业在进行交易前对此应做好事先防范，如果就此发生争议而法院不受理，应及时向税务机关求助，以对自己的合法权利进行救济。

（一）企业在交易活动中应做好发票取得风险的防范措施

1、合同约定先票后款，制定拒开（延期开具）发票的违约责任条款

企业应当设置严格的付款审核流程，将取得发票作为受理付款、启动付款流程的前提条件。签订合同时，可以明确约定开具发票是付款的前提条件，这样可以避免发生争议后，一方面无法要求对方先开票己方后付款，另一方面可能面临仅就发票提起民事诉讼法院不予受理的情况发生。

此外，在合同中制定拒开发票、延期开具发票的违约责任条款，即明确约定：因开票方未开具发票导致受票方无法实现税款抵扣，造成的损失由开票方承担。为后期请求人民法院受理案件并判决开票方赔偿相应损失奠定基础。

2、整理保存能证明业务真实性的凭证材料

《国家税务总局关于发布<企业所得税税前扣除凭证管理办法>的公告》（国家税务总局公告2018年第28号）一定程度上扩大了税前扣除凭证的范围，但根据该公告第十三条的规定，能够取得发票的仍然应以发票作为有效抵扣凭证，即原则上以发票作为企业所得税税前扣除的凭证。实践中，税务机关对成本、费用扣除的稽查（检查），以“其他有效凭证”作为抵扣依据的认定条件仍非常苛刻，未取得发票的，仍面临无法实现税前扣除的风险。但此时企业仍然应当对物业服务合同、记账凭证、付款的银行电子回单、物业公司提供的收据等资料整理留存，以证实支出发生的真实性、合法性、合理性，尤其是生产企业，避免因支出过大但未获得发票被认定为偷税。

（二）法院若不受理请求开票的起诉，可向税务机关求助

《税收征管法》第二十一条规定，“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。”第十三条规定，“任何单位和个人都有权检举违反税收法律、行政法规的行为。收到检举的机关和负责查处的机关应当为检举人保密。税务机关应当按照规定对检举人给予奖励。”《发票管理办法》第十九条规定，“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。”

由上述规定可知，开具发票是税法规定的开票方必须承担的法定义务，同时税务机关是开具发票的管理和监督机关。如收款方存在应当开具而未开具发票情形的，付款方可向税务机关申请解决或者向税务机关检举，由税务机关按照相关规定处理。

附：最高人民法院民事裁定书

中华人民共和国最高人民法院

民 事 裁 定 书

（2021）最高法民申1337号

再审申请人（一审原告、反诉被告，二审上诉人）：新疆天宇建设工程集团有限责任公司。住所地：新疆维吾尔自治区铁门关市二十九团新城镇河北花苑商铺15栋1、2号商铺。

法定代表人：石元辉，该公司董事长。

委托诉讼代理人：刘胜利，该公司法务部部长。

被申请人（一审被告、反诉原告，二审上诉人）：新疆新颐园房地产开发有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区仓房沟东路505号秀城4栋六号商铺。

法定代表人：杨新敏，该公司董事长。

再审申请人新疆天宇建设工程集团有限责任公司（以下简称天宇公司）因与被申请人新疆新颐园房地产开发有限公司（以下简称新颐园公司）建设工程施工合同纠纷一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院（2019）新民终297号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

天宇公司申请再审称，请求依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项之规定再审本案。事实和理由：（一）原判决判令天宇公司向新颐园公司开具发票超出人民法院管辖范围。根据《中华人民共和国税收征收管理法》《中华人民共和国发票管理办法》《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，开具发票属于税务行政主管部门的管辖范围，不属于人民法院民事案件的审理范围。（二）原判决判令天宇公司对未实际支付的工程款开具发票违背基本事实和财务准则，以下款项不应作为已付工程款也不应由天宇公司开具发票。1.商砼作为甲供材均是由甲方自行采购并直接向供货商转款，该款项从未向天宇公司支付，天宇公司不应对新颐园公司向第三方支付的款项承担开具发票的义务。2.新颐园公司于2013年9月17日收到天宇公司开具的2643020.18元后实际支付2183020.18元剩余46万元未付，2014年l月15日实际付款比天宇公司提供发票金额少80万元，以上两笔共126万元不能作为已付工程款。3.新颐园公司以两套房屋抵偿工程款1609063元，但至今房屋未交付也未办理产权登记手续，故以房抵债未产生付款效力。4.新颐园公司在收到天宇公司开具的793425.70元基坑支护费收据后，仅支付753754.42元，尚有39721.28元未付。另外，新颐园公司按收据金额96.64%向天宇公司支付工程款，至今仍余56699.75元工程款已开发票未支付。（三）原判决对工程价款认定错误。1.原判决以鉴定机构作出的工程造价7190余万元认定工程价款错误。新颐园公司未依约支付工程进度款、违规建设幼儿园地下室并将部分工程违法肢解分包，致使工期从2012年10月延误至2016年1月，造成工期延误、工地管理成本增加、材料上涨。工期延误非天宇公司原因，天宇公司不能预见和克服，新颐园公司应承担工期延误产生的风险，故应当以鉴定机构作出的施工阶段划分造价7466万余元确定工程价款。2.经济签证有争议部分2080962.37元均有监理方的签字确认，应计入工程造价，原判决以新颐园公司未签字确认为由，将该部分款项未计入应付工程款错误。综上，经计算新颐园公司应向天宇公司支付工程款10323951.41元，亦应以此基数计算工程款利息。

新颐园公司陈述意见称，天宇公司的再审申请理由不成立，请依法驳回天宇公司的再审申请。理由如下：（一）关于开具发票问题。原判决判令天宇公司提供发票未超越人民法院管辖范围。天宇公司根据新颐园公司支付工程款的金额提供发票，属于补充协议中约定的义务。天宇公司作为工程的承包方，是工程款的纳税主体，开具发票是其法定义务。（二）天宇公司关于不向新颐园公司开具相关数额的工程款发票的再审申请理由没有依据，该理由不能成立。天宇公司在原审庭审中明确表示同意按照确定的付款金额向新颐园公司开具发票。根据双方的结算及对账，双方在工程造价中已将商砼款计入工程总造价，在对账单中也将商砼款计入已付工程款，故商砼并非甲供材，天宇公司的该项再审申请理由不成立。未支付的126万元工程款已作为履约保证金扣除。双方在对账明细中均同意以房抵付工程款1609063元，并进行了确认，房屋是否交付与本案争议并非同一法律关系，不能作为天宇公司拒绝开票的理由。（三）关于案涉工程款的认定问题。1.天宇公司要求按照施工阶段划分造价确定工程造价没有合同依据。新颐园公司与天宇公司签订的施工合同约定的工程承包范围为工程的主体及粗装，天宇公司所称的工程分包与天宇公司的施工范围并不冲突，天宇公司认为系新颐园公司原因造成工期延误的再审申请理由不能成立。2.依据施工合同约定，经济签证必须经过新颐园公司书面确认后方可进入工程结算，天宇公司再审所称的经济签证系其单方制作，没有新颐园公司的确认，该部分争议项不应计入工程造价。天宇公司再审主张的工程款争议金额及理由二审均已查明并作出回应，其再审理由无事实和法律依据。

本院经审查认为，本案系再审审查案件，应当依据再审申请人的申请再审事由以及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条等规定进行审查。

（一）关于开具发票问题

关于开具发票是否属于民事案件的审理范围问题。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条第一款“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票”及《中华人民共和国发票管理办法》第十九条“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票”的规定，收取工程款，开具工程款发票是承包方税法上的义务，承包人应当依据税法的相关规定向发包人开具发票。本案中，双方补充协议中约定的提供发票并非是指由税务机关提供发票，而是指在给付工程款时需由承包方向发包人给付税务机关开具的发票，当事人之间就一方自主申请开具发票与另一方取得发票的关系，属于民事法律关系范畴，原判决认定开具发票属于民事案件的审理范围，并无不当。天宇公司该再审申请事由不能成立，本院不予支持。

关于天宇公司所称的原判决对未支付的工程款开具发票问题。1.双方在补充协议中约定商砼为甲供材，在结算时将商砼款计入工程总造价，在对账时将商砼款作为已付工程款进行了扣除，鉴定报告亦将商砼款作为应付工程款计入工程总造价。因此，天宇公司关于其对商砼款不承担开具发票义务的再审申请事由不能成立。2.根据原审查明的事实，天宇公司所称的2013年9月17日、2014年l月15日实际付款与发票差额126万元，系新颐园公司从应付工程款中扣除的天宇公司应向其交纳的履约保证金，原判决认定履约保证金应当退还，从已付工程款中扣除了该款项，天宇公司关于该款项的再审申请事由不能成立。3.双方在对账明细表中均同意以房抵偿工程款1609063元，原判决按照双方的对账将此部分款项作为已付款扣除，并无不当。天宇公司所称的房屋未交付、未办理过户登记，属于以物抵债的具体履行问题，天宇公司可依法另行主张。4.对于天宇公司所称的基坑支护费收据与实际支付款项的差额、未按收据金额支付工程款问题，天宇公司并未提交证据证明，原判决按照收据金额将此部分款项作为已付款并无不当。综上，天宇公司关于原判决对未实际支付的工程款开具发票的再审申请事由不能成立，本院不予支持。

（二）关于工程价款认定问题

双方签订的《建设工程施工合同》中对合同价款调整方法进行了约定，之后双方又签订《补充协议》约定工程价款的取费标准、人工及材料调差执行标准。鉴定机构依据《建设工程施工合同》《补充协议》确定工程造价为71900976.15元，原判决依据该数额认定工程造价符合双方约定。原判决认为天宇公司主张以施工阶段划分造价认定工程价款数额，与双方约定不符，并无不当。

双方签订的《补充协议》中约定，将新颐园公司确认的经济签证列入工程结算。根据原审查明的事实，天宇公司提供的部分经济签证中没有新颐园公司的确认，不符合合同约定。再者，天宇公司未提供有效证据证明该部分经济签证所对应的实际施工内容，鉴定机构在现场亦未勘查到该部分施工，故原判决将该部分款项未计入工程造价，并无不当。天宇公司关于经济签证争议部分2080962.37元应计入工程造价的再审申请事由不能成立，本院不予支持。

天宇公司关于工程款的再审申请事由不能成立，原判决对工程款的认定并无不当，故天宇公司关于工程款利息计算基数的再审申请事由不能成立，本院不予支持。

综上，天宇公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第六项规定的情形。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：

驳回新疆天宇建设工程集团有限责任公司的再审申请。

审判长      曾宏伟

审判员      徐   霖

审判员      张　梅

二〇二一年五月三十一日

法官助理      赵   静

书记员      陈小雯