税务机关违法停止发售发票败诉案

编者按：

税务机关是发票主管机关，负责发票印刷，购领、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。税务机关在日常发票管理过程中，要依法履行其发票管理职责。本案中，税务机关在发票管理过程中存在不作为、违反法定程序等行政行为，导致其行政行为被二审法院确认违法。本文为各位读者详细解读该案。

一、案情简介

2008年，经株洲裕美科技贸易服务有限公司（以下简称“裕美科技公司”）申请，株洲市芦淞区国家税务局（以下简称“芦淞国税局”）为其办理税务发票领购簿：增值税专用发票四联（电脑版）每月每次限购25本，增值税普通发票（电脑版）每月200本，每次100本；购票方式为：验旧供新。

由于2011年6月株洲市国税局第二稽查局对裕美科技公司石灰石销售情况进行了税收检查，期间芦淞国税局强行停止供应裕美科技公司的发票。2011年11月11日，裕美科技公司向芦淞国税局提出《关于供应发票的报告》请求芦淞国税局批准自即日起恢复供应发票。株洲市芦淞区国家税务局税源管理三科在该报告上盖章签收，但未作任何书面答复。

2011年11月26日株洲市国税局第二稽查局向芦淞国税局出具《关于暂停株洲裕美科技服务有限公司发票供应的函》，该函称：“根据你局向我局报送株洲裕美科技服务有限公司的有关税收征管互动资料。我局于2011年6月7日起对其进行税收稽查，由于该企业不太配合我局的稽查及有关取证工作，致使稽查工作拖延至今，敬请贵局配合暂停株洲裕美科技服务有限公司的发票领购。”2012年11月5日，湖南省国家税务局对裕美科技公司作出《关于株洲裕美公司案的调查情况回复》该回复称：“裕美公司2011年11月11日仍有缴销发票的记录。2011年12月2日购买了发票79份，该公司实际无票使用时间为此期间的21天。”

2008年4月30日，裕美科技公司曾与浙江正原公司签订《税控收款机项目代理协议书》，合同约定合同期为5年，授权裕美科技公司为株洲地区“正原”牌税控机销售代理商和售后服务商。但2011年11月21日，裕美科技公司发票被停用后，浙江正原公司向裕美科技公司发出了《关于撤销（解除）代理商、服务商资格的通知》：“鉴于贵公司在2011年6月受到株洲市国家税务局第二稽查局的检查和处罚，并于2011年10月27日被芦淞国税局强行停止开具发票。说明贵公司在履行代理协议过程中存在严重违法违约行为，……2011年11月19日贵司致电我司表达了2011年11月21日停止在湖南省株洲地区国、地税系统的税控收款机项目代理活动，……决定对贵司作如下处理：1、正式撤销（解除）原告代理其公司“正原牌”税控收款机的代理商和服务商资格。……4、自此以后五年内不得以裕美科技公司名义销售“正原”牌税控收款机以及收取“正原”牌税控机服务费。……”

2012年1月15日，裕美科技公司以芦淞国税局违法收缴并停供其发票为由，向芦淞国税局申请国家赔偿2,557万元，又于同年6月6日撤回了国家赔偿申请。

2013年6月26日，裕美科技公司向株洲市芦淞区人民法院提起行政诉讼，请求确认芦淞国税局强制裕美科技公司缴销发票和停供发票的行为违法，同时要求芦淞国税局赔偿其直接经济损失7,522,226.10元。株洲市芦淞区人民法院经审理后，判决驳回裕美科技公司的诉讼请求。

裕美科技公司不服株洲市芦淞区人民法院一审判决，向湖南省株洲市中级人民法院提起上诉，请求支持其诉讼请求。湖南省株洲市中级人民法院经审理后撤销株洲市芦淞区人民法院作出的一审判决，确认芦淞国税局迟延供应发票的行为违法，但驳回裕美科技公司要求芦淞国税局承担行政赔偿的请求。

二、华税观点

（一）本案中，芦淞国税局未履行发票管理职责

按照《中华人民共和国税收管理法》规定：税务机关是发票主管机关，负责发票印刷，购领、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。税务机关对从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有违反国家税收管理行为而拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴发票或停止向其发售发票。

《湖南国税系统税收征管业务规范》规定，对于纳税人需要进行发票缴销的，应由纳税人提交发票验旧交旧申请，在办税服务厅发票验审缴销岗受理审核缴销；对于纳税人提出的发票购领等申请应在法定期限内做出处理。

本案中，芦淞国税局系株洲市芦淞区的国家税务机关，对株洲市芦淞区的税务行政管理是其法定职责。芦淞国税局在对裕美科技公司在税务发票行政管理过程中，在以下方面存在未履行发票管理职责的行为：

1.未按《湖南国税系统税收征管业务规范》税务发票验旧交旧的要求，由裕美科技公司提交发票验旧交旧申请，在办税服务厅发票验审缴销岗受理审核缴销，而另行报批审销程序；

2.芦淞国税局不作为导致裕美科技公司21天内无法使用发票。芦淞国税局在收到裕美科技公司请求供应发票的报告后，对其要求供应发发票的请求未及时作出处理；在接到株洲市国税局第二稽查局《关于暂停株洲市裕美科技服务有限公司发票供应的函》后，虽未对裕美科技公司采取明显的停止供应发票的行为，但对裕美科技公司要求供应发票的请求采取消极的态度，造成裕美科技公司实际无发票使用21天。

芦淞国税局上述行为应属不履行法定职责的行为，应当确认违法。

（二）本案中，裕美科技公司主张行政赔偿证据不足

行政主体、行政行为违法（包括作为或不作为）、行政相对人受到损害、行政行为违法性与损害之间具有因果关系是行政赔偿构成的四要件。

1.行政主体，是指执行行政职务的行政机关及其工作人员。

2.行政行为违法性，行政主体行政行为违法是行政赔偿最基本的要件。

3.损害是指行政相对人的权益受到了损害，损害分为人身损害与财产损害、物质损害与精神损害、直接损害与间接损害。按照我国国家赔偿法，损害仅包括物质损害和直接损害。

4.行政行为违法性与损害之间具有因果关系，因果关系是联接违法行为与损害后果的纽带，是责任主体对损害后果承担赔偿责任的基础与前提。如果缺少这种因果关系，则行为人就无义务对损害后果负责。

《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（三）项的规定“在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的人民法院应当驳回原告的赔偿请求。”依据上述规定，相对人在申请行政赔偿时，需要提供证据证明行政行为违法和损害之间存在因果关系。

本案中，虽裕美科技公司需在芦淞国税局批准同意的情况下才能领取发票，但不致完全影响其正常经营活动。裕美科技公司经营活动的影响及所造成的损失因裕美科技公司所提供的证据不能充分说明属于芦淞国税局未履行法定职责所造成，故裕美科技公司要求芦淞国税局行政赔偿的请求没有事实依据，法院最后没有予以支持。

小结：

根据《行政诉讼法》的规定，在税务行政诉讼中，原则上由被告行政机关负举证责任，即由行政机关对作出的行政行为的合法性负举证责任。但纳税人对特定范围的事项也承担举证责任：1.公民，法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料；2.在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，被告应依职权主动履行法定职责以及原告因正当理由不能提供证据的除外；3.在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。纳税人需要注意收集上述相关证据，否则就需要承担举证不能的不利后果。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）