最高院:行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效不同

编者按：起诉期限与诉讼时效都属于期间问题，两者虽具有一定的共性但也存在诸多不同之处，两者性质不同、期间变化不同、起算时间不同、价值取向以及立法目的均不相同。行政诉讼的起诉期限属于除斥权性质，是一个固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由并由人民法院决定，才可以对被耽误的法定期限予以延长；诉讼时效期间为可变期间，存在中断、中止的问题，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长。税务行政案件需要提起行政诉讼的适用起诉期限的规定。由于纳税争议案件有复议前置的规定，因此其还存在程序衔接的问题。另外，税务案件中还要特别注意的一个点就是诉讼期限起算时点的问题，这一问题在税务实践中常引发争议。

一、最高院裁判要旨：行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效（（2019）最高法行申3032号）

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”行政诉讼法规定了起诉期限制度。

行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限。行政诉讼起诉期限是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，其主要区别在于：

第一，行政诉讼的起诉期限从相对人知道或应当知道行政行为之日起计算，而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起。

第二，起诉期限是一个固定期间，不存在中止、中断的情形，除非有正当事由，并由人民法院决定，才可以将被耽误的时间予以扣除或延长期限。而诉讼时效属于可变期间，只要具有法定事由，便可将其中止、中断和延长。

第三，人民法院可以依职权审查起诉期限，相对人超过起诉期限起诉的，人民法院将裁定不予受理，受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，即相对人丧失了起诉权。而人民法院通常情况下不主动审查诉讼时效问题，诉讼时效也不是民事诉讼起诉的法定条件，当事人并不丧失起诉权；对方当事人提出诉讼时效抗辩经人民法院审理发现超过诉讼时效的，判决驳回原告诉讼请求，即当事人丧失的是胜诉权。

行政诉讼法之所以设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定。如果允许相对人任何时候都可以对行政行为申请救济，势必使行政行为一直处于被质疑和否定的状态，既影响行政效率，还会给行政管理秩序带来混乱。因此，行政诉讼法第四十六条第二款规定了最长诉讼保护期限。

二、行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效不同点补充

在凌某某诉河南省淅川县人民政府航运行政管理一案中，最高院在行政裁定书中明确说明了行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效的三大不同之处，此处予以必要的补充，具体如下：

一是性质不同。起诉期限规定在《行政诉讼法》第四十六条至第四十八条，鉴于《行政诉讼法》是程序法，因此起诉期限是程序性规定；诉讼时效规定在《民法总则》第一百八十八条至第一百九十九条，而《民法总则》是实体法，所以诉讼时效是实体性规定。

二是起算时间不同。行政诉讼的起诉期限从相对人知道或应当知道具体行政行为之日起计算，其采取的是客观行为的标准，强调“行为”，其一般期限为六个月；而诉讼时效的起算时间从当事人知道或应当知道权利被侵害之日起，以当事人主观感知权利被侵害为标准，强调“权利”，其一般期限为三年。

三是价值取向和立法目的不同。行政诉讼法中之所以设立起诉期限，在于督促相对人尽快行使权利，提高行政机关执法效率，维护行政管理秩序的稳定，起诉期限在追求法律自由和公正价值的同时，更倾向于追求法律的秩序和效率价值；民事实体法中规定诉讼时效，其目的在于经过法定期间使原权利人丧失权利，使长期存在的事实状态合法化，有利于经济秩序和法律秩序的稳定。

三、税务行政案件中应当注意的诉讼时效问题

《税务行政复议规则》（国家税务总局令第44号）第十四条规定，行政复议机关受理申请人对税务机关下列具体行政行为不服提出的行政复议申请：

（一）征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。（二）行政许可、行政审批行为。（三）发票管理行为，包括发售、收缴、代开发票等。（四）税收保全措施、强制执行措施。（五）行政处罚行为：1.罚款；2.没收财物和违法所得；3.停止出口退税权。（六）不依法履行下列职责的行为：1.颁发税务登记；2.开具、出具完税凭证、外出经营活动税收管理证明；3.行政赔偿；4.行政奖励；5.其他不依法履行职责的行为。（七）资格认定行为。（八）不依法确认纳税担保行为。（九）政府信息公开工作中的具体行政行为。（十）纳税信用等级评定行为。

（十一）通知出入境管理机关阻止出境行为。（十二）其他具体行政行为。

以上条款中，第（一）项属于一般意义上的“纳税争议”案件，也即必须先经复议才能提起诉讼的案件类型，《税收征收管理法实施细则》第一百条规定，税收征管法第八十八条规定的纳税争议，是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。后面是一项则是税务机关可以实施的一般性具体行政行为，既可以先复议再诉讼，也可以直接提起诉讼。

（一）经复议后的税务案件诉讼期限为15日

《行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。经复议的税务案件，在程序上给与行政相对人（纳税人）继续救济的期限较短，因此行政相对人应及时做出决定是否再继续提成行政诉讼程序，以免错过诉讼提起的期限，丧失起诉权。

（二）一般税务案件的诉讼期限为6个月

《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》（法释[2018]1号）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。

在税务案件中，经常会涉及到的一个争议点就是“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起”的时点问题，纳税人在税务实践中需要明确起诉所要针对的具体行政行为以及确认税务机关出具文书的日期，在寻求救济时避免因期限问题丧失救济的权利。

（三）对税务机关不作为行为提起诉讼期限为6个月

《行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》（法释[2018]1号）第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。