刘天永：税务救济程序法律分析案

在某些税务行政案件中，纳税人由于法律知识欠缺，在税务机关作出具体行政行为后，对于救济途径、时效、管辖等问题缺乏应有的认知，会影响到纳税人权利的救济。本文以一则案例为引，对税务救济程序中的起诉期限、受案范围和管辖权问题进行分析。

一、案情简介

2016年5月23日，因某市地税局稽查局对甲公司作出税务处理，甲公司不服，向市地税局申请复议，请求纠正稽查局的错误征税行为。后市地税局未支持甲公司的复议请求，甲公司认为市地税局答复违法并将市地税局诉至法院，但被法院驳回诉讼请求。2017年2月，甲公司以市地税局为被申请人，向省地税局申请行政复议，省地税局告知其应向市地税局申请复议。甲公司不服省地税局的答复，于2017年3月向国家税务总局提交《责令受理行政复议案件申请书》，要求国家税务总局责令省地税局受理其复议申请。后国家税务总局未予以支持，甲公司将国家税务总局诉至法院。

二、法律分析

本案虽不涉及税收实体问题，但从侧面反应了纳税人在税务救济提起程序中体现出来的法律认知上的缺陷。本文将从三个方面加以分析，阐述纳税人在税务救济程序中应注意的起诉期限、受案范围、管辖权等三大事项。

（一）行政救济程序中的期限问题

1、行政复议申请期限

《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《行政复议法实施条例》第十五条和第十六条对行政复议申请期限的计算问予以明确，具体包括以下几种情形：（1）当场作出具体行政行为的，自作出之日起计算；（2）法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；（3）法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上或送达回执上签收之日起计算；（4）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（5）作出具体行政行为时未告知行政相对人，事后补充告知的，自该行政相对人收到行政机关补充告知的通知之日起计算；（6）行政机关能够证明行政相对人知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算；7、行政机关未履行法定职责的，有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算，没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。《税务行政复议规则》第三十二条规定：“申请人可以在知道税务机关作出具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。”

以上法律、法规是关于税务行政复议时效的一般规定，可见复议期限的一般规定是60日，自行政相对人知道具体行政行为之日起算，纳税人更需要注意的是《行政复议法实施条例》规定的几种特殊情形下的期限起算时点。

2、行政诉讼起诉期限

根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，行政相对人直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。这是行政诉讼起诉期限的一般规定。此外，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”

3、行政复议与行政诉讼起诉期限的衔接

《行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”

（二）税务行政复议以及行政诉讼受案范围

受案范围与复议、诉讼请求有着千丝万缕的关系，如所提复议、诉讼请求不在受案范围之内，案件就不会被受理。

1、税务行政复议的受案范围

根据《税务行政复议规则》第十四条的规定，税务行政复议的受案范围包括以下方面：（1）征税行为；（2）行政许可和行政审批行为；（3）发票管理行为；（4）税收保全措施和强制措施；（5）行政处罚行为；（6）不依法履行法定职责的行为；（7）资格认定行为；（8）不依法确认纳税担保行为；（9）政府信息公开工作中的具体行政行为；（10）纳税信用等级评定行为；（11）通知出入境管理机关阻止出境行为等。

此外，根据《税务行政复议规则》第三十三条第二款的规定，申请人对复议前置案件申请复议的，需要先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以在缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。

2、税务案件行政诉讼的受案范围

税务行政诉讼案件是行政诉讼案件中的一部分，关于何种税务案件可以提起行政诉讼，参照税务行政复议案件的范围即可。

3、税务案件复议前置程序的特殊规定

根据《税务行政复议规则》第三十三条第一款的规定，申请人对征税行为不服的，应当先向行政复议机关申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

（三）税务行政案件的管辖

1、税务行政复议案件的管辖问题

（1）一般管辖权

《税务行政复议规则》第十六条规定：“对各级税务局的具体行政行为不服的，向其上一级税务局申请行政复议。对计划单列市税务局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议。” 第十七条规定：“对税务所（分局）、各级税务局的稽查局的具体行政行为不服的，向其所属税务局申请行政复议。” 第十八条规定：“对国家税务总局的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请行政复议。对行政复议决定不服，申请人可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决。国务院的裁决为最终裁决。”

（2）重大税务案件管辖权

《税务行政复议规则》第二十九条第二款规定，“申请人对经重大税务案件审理程序作出的决定不服的，审理委员会所在税务机关为被申请人。”由此可见，经过重大税务案件审理委员会审理过的案件，即便作出税务处理决定的机关是稽查局，被申请人也是审理委员会所在税务机关，进而纳税人申请行政复议的机关应该是审理委员会所在税务机关的上一级税务机关。

2、经复议的税务案件行政诉讼管辖权问题

《行政诉讼法》第十八条规定，“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。” 根据《行政诉讼法》第七条和第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。” 第二十六条第三款规定：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”