刘天永：法院因未分清被诉行政行为错误适用起诉期限案

税法领域涉及的期限较多，例如税款的追征期限、申请退税的期限等，法院在审理案件时容易将以上期限与起诉期限相混淆，导致错误适用法律，损害当事人的实体性和程序性权利。本期笔者将从一则典型案例入手，分析相关的法律问题。

一、案情简介

2011年2月24日，沈阳市皇姑区地方税务局（以下简称“区地税局”）因彭某转让其非家庭唯一住房，对其按20%税率征收了转让房屋个人所得税27205.40元，彭某当日交付。2013年3月12日，彭某就此征税行为向沈阳市地方税务局申请复议，请求退回多缴的个人所得税款，复议机关于同年4月18日作出复议决定，维持了原征税行为，决定不予退税。彭某不服，于2013年4月22日向法院提起诉讼。彭某认为，自身房产由于房产交易手续费等收据已丢失，合理费用无法准确确定，应纳税额因而无法正确计算。因此，征税机关对其转让房产的个人所得税应按核定征收方式征收。故请求法院撤销区地税局对其所征收的个人所得税，按1%的税率征收，退回其多缴纳的个人所得税24451.40元。案件经历一审、二审和再审。其中，一审法院以彭某起诉超过起诉期限为由，裁定驳回彭某的起诉，二审法院维持一审裁定。再审法院认为彭某主张的“退回多缴纳的个人所得税”诉讼请求未超过起诉期限，裁定撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。

二、各方观点

争议焦点：彭某的诉讼请求是否超过起诉期限。

彭某观点：本案诉前经过了复议程序，根据《行政诉讼法》第三十七条、《税收征管法》第八十八条的规定，复议书中明确指向对本复议决定不服，可以在15日内提起行政诉讼，故其在15日内起诉不超期。同时，根据《税收征管法》第五十一条规定，纳税人自结算税款之日起三年内发现超过应纳税额缴纳税款，可以向税务机关要求退还多缴的税款，据此其提起诉讼没有超过起诉期限。

一、二审法院观点：彭某于2011年2月24日向区地税局缴纳转让房产个人所得税的同时就应当知道区地税局对其作出的征收行为，而彭某于2013年4月22日才向法院提起行政诉讼，超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”的起诉期限。《税收征管法》第五十一条的规定并非系针对起诉期限的规定，彭某依此主张其未超过起诉期限不成立。另外，彭某在向沈阳市地方税务局申请行政复议时已经超过起诉期限，超期并非因为复议程序导致，故其主张的在收到复议决定后起诉未超起诉期限的观点，法院亦不予支持。

再审法院观点：彭某已向法院明确其在本案中的诉讼请求为“退回多缴纳的个人所得税”。依据《税收征管法》第五十一条“纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还；涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还”的规定，彭某主张的“退回多缴纳的个人所得税”诉讼请求未超过起诉期限。

三、法律分析

（一）判断起诉期限是否超过需分清诉讼请求所针对的具体行政行为

《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，被诉征收个人所得税的行为发生在2011年2月24日，彭某于2013年4月22日提起本案行政诉讼，因此，根据上述法律规定，按照一般理解，彭某提起行政诉讼确已超过2年的起诉期限。

然而，起诉期限是否超过要根据当事人提起的诉讼请求针对的具体行政行为来进行判断。纵观一审、二审法院作出裁定的理由，法院之所以作出驳回彭某的诉讼请求的裁定就是对彭某诉讼请求所针对的具体行政行为认识不清。本案中，彭某在原审中所提诉讼请求是要求税务机关退还多缴纳的个人所得税，针对的是税务机关复议决定中的不予退税行政行为而提起的行政诉讼，而并非是针对区地税局的征收个人所得税行为所提起的行政诉讼，因此诉讼时效不能从2011年2月24日起算，而应该从税务机关作出不予退税决定，即复议机关作出复议决定之日起计算。

（二）彭某“退回多缴纳的个人所得税”的诉讼请求未超过起诉期限

1、彭某申请退还个人所得税未超过法定期限

《税收征管法》五十一条规定：“纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还。”

本案中，彭某结算缴纳税款之日为2011年2月24日，其在2013年3月12日向沈阳市地方税务局申请行政复议，并未超过上述法条规定的三年法定申请退税期限。因此，彭某有权向申请退还多缴的个人所得税。

2、彭某就税务机关不予退税行政行为提起诉讼未超过起诉期限

从上文可知，纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现超过应纳税额缴纳的税款的，三年内可以要求税务机关予以退还；纳税人因税务机关未告知其诉权以及起诉期限，其起诉时效适用2年的规定。

彭某于2013年3月11日向区地税局提出行政复议时提出了返还多缴个人所得税的请求，在答辩中区地税局认为自己的行为符合法律规定，拒绝了彭某的退税请求，因此彭某向法院提起退税的起诉期限应从税务机关作出不予退税决定时起算。不予退税为税务机关作出的新的具体行政行为，与2011年2月24日彭某卖房时税务机关向其征收个人所得税的具体行政行为虽有联系，但是二者是两个不同的具体行政行为。彭某仅针对皇姑地税局不同意退税的具体行政行为向法院提起行政诉讼，因此，2013年4月22日彭某向法院提起行政诉讼，并没有超过法律关于行政诉讼起诉期限的规定，法院理应予以受理。