刘天永：税务机关因二手车销售公司未备案而停供发票败诉案

发票的申领条件和程序、停供条件和程序由《税收征收管理法》和《发票管理办法》进行了明确规定，由于二手车销售市场的特殊性，二手车经营者在取得经营资格后需到商务部门备案，但进行备案并非法律明确规定的二手车经营者申领发票以及被停供发票的法定条件。本文笔者对一则税务机关因二手车销售公司未备案而停供发票的案例进行分析，与读者共同探讨相关的法律问题。

一、案情简介

甲公司位于吉林省，其经营范围为提供与二手车交易相关的服务。2016年8月22日，税务局依甲公司申请，经过审核向甲公司作出《税务事项通知书》，确认向甲公司提供二手车销售统一发票。2016年10月19日，以甲公司未取得《吉林省汽车流通企业备案证明》为由，税务局作出《关于对甲公司停供发票的通知》，决定从2016年10月19日对甲公司停供二手车销售统一发票。甲公司不服该决定，诉至法院，请求判令撤销税务局作出的停供发票的行政行为，恢复原告二手车销售统一发票的领购权。一审法院驳回了甲公司的诉讼请求。甲公司不服，提起上诉，二审法院最终撤销了一审行政判决并撤销了税务局对甲公司停供发票的通知。

二、各方观点

争议焦点：税务局对甲公司停供发票的行政行为是否符合法律规定。

甲公司观点：备案证明不是领购发票的前置条件，税务局停供发票的行政行为没有法律依据。

一审法院观点：甲公司应当提供《吉林省二手车流通企业备案证明》证明其具有经营二手车交易市场的相关条件，税务局在甲公司没有提供材料证明其具有二手车交易市场经营条件的情况下停止向甲公司发放发票的行为，并不违反相关法律法规的规定。

二审法院观点：税务局在没有证据证明甲公司存在法律规定的税务违法行为，也未按照法律规定的程序对其先行作出处理的情况下，即对甲公司停供发票，属于证据不足，适用法律错误，且程序违法。同时，甲公司是否向商务主管部门备案并非税务局进行相应处罚的职权范围，故税务局因甲公司未向商务主管部门备案而对甲公司作出停供发票的行政行为，亦属于超越职权作出的行政行为。

三、法律分析

（一）甲公司可就停供发票的行政行为提起行政诉讼

行政行为的可诉性是指行政主体作出的行政行为在一定的条件下可诉诸法院通过行政诉讼程序进行审查，根据《行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。由此可知，行政相对人提起行政诉讼的条件之一是行政相对人主观上认为其权益受到侵犯，同时《行政诉讼法》第十二条、第十三条对行政诉讼法的受案范围分别进行了肯定式列举和否定式列举。通过对《行政诉讼法》第十二条的总结可以发现行政诉讼受案范围所保护的法益主要为公民的人身权和财产权，其中财产权是指具有一定物质内容或者直接体现某种经济利益的权利，而纳税人能否行使领购发票的权利，直接关系到其经济行为能否开展，进而影响到其经济利益的实现，因此根据《行政诉讼法》第十二条第十二项的规定，税务机关对纳税人停供发票属于可诉的行政行为。

本案中，税务局所对甲公司作出的《关于对甲公司停供发票的通知》，使得甲公司正常的生产经营活动无法开展，对甲公司取得、使用发票的实体权利产生了实质性的影响，因此，甲公司依法可以提起行政诉讼。

（二）甲公司符合发票领购条件，税务机关应当依法核发

《税收征收管理法》第二十一条规定：“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。”这一规定明确了税务机关有向纳税人提供发票的职责，同时也明确了纳税人有依法向税务机关申领发票的义务。而《发票管理办法》则对纳税人申领发票和税务机关提供发票的程序作出了详细规定，《发票管理办法》第十五条规定：“依法办理税务登记的单位和个人，在领取税务登记证件后，向主管税务机关申请领购发票。” 第十六条规定：“申请领购发票的单位和个人应当提出购票申请，提供经办人身份证明、税务登记证件或者其他有关证明，以及财务印章或者发票专用章的印模，经主管税务机关审核后，发给发票领购簿。领购发票的单位和个人应当凭发票领购簿核准的种类、数量以及购票方式，向主管税务机关领购发票。”由此可见，纳税人申领发票和税务机关批准提供发票需要验证的材料都是一致的，即税务登记证件、经办人员的身份证明，以及财务印章或发票印章的印模，除此之外，并没有其他要求。

本案中，甲公司经过税务登记后，依法向税务机关提供上述材料，就可以向税务机关申领发票，税务机关也有义务向纳税人提供发票，除此之外，并没有其他任何前置条件或者额外的材料要求。

（三）税务机关停供发票的行政行为证据不足、适用法律错误且程序违法

1、甲公司取得二手车交易市场经营主体资格后应向商务部门备案

根据《二手车流通管理办法》第三十条的规定，凡经工商行政管理部门依法登记, 取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。因此，甲公司应根据《二手车流通管理办法》第三十三条的规定，在取得二手车交易市场经营者主体资格后2个月内到商务主管部门备案。

2、甲公司未备案不必承担停售发票的法律后果

根据《税收征收管理法》第七十二条的规定，纳税人有该法规定的税收违法行为的，且拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴发票或停售发票。由此可见，税务机关停供发票的条件是纳税人有税收违法行为，以及拒不接受税务机关对税收违法行为的处理；停供发票在程序上而言，也应当依法定程序先行处理，才能停供。

本案中，税务局在没有证据证明甲公司存在法律规定的税务违法行为，也未按照法律规定的程序对其先行作出处理的情况下，即对甲公司停供发票，属于证据不足，无法律依据，且程序违法。同时，根据《二手车流通管理办法》第七条、第三十条、第三十二条的规定，甲公司未向商务主管部门备案，应当由商务主管部门依据相关法律法规对其作出相应的处理，而并非税务局职权范围，故税务局因甲公司未向商务主管部门备案而对甲公司作出停供发票的行政行为，亦属于超越职权作出的行政行为。