重大税务案件审理适用范围分析

引言

为了加强税务稽查案件程序化审理，保证税务行政执法的合法性、正确处理税务违法案件，健全税务稽查机制及促进专业化分工，自2001年2月17日起，满足要求的重大税务案件，需经重大税务案件审理程序才能做出。重大税务案件审理的规范提升了税务机关的执法水平、促进了税收征管的规范化。2014年国税总局发布了《重大税务案件审理办法》，但是修改后的重大税务案件审理办法仍然存在一些无法回避的问题。本文拟对其中的重大税务案件适用范围进行分析，供大家参考。

• 重大税务案件相关规定
• 中央层面的规定：

（1）《重大税务案件审理办法》（国国家税务总局令第34号，2014.12.02）

（2）《重大税务案件审理工作规程》（国税办发【2010】49号，2010.05.25）

（3）《重大税务案件审理办法（试行）》（失效）（国税发【2001】21号,2001.02.17）

（4）《重大税收违法案件督办管理暂行办法》（国税发[2010]103号，2010.11.1）

• 地方层面的规定：通过北大法宝搜索出32个地方层面规定（详见本文后附录）。

二、重大税务案件适用范围规定

1、《重大税务案件审理办法（试行）》（失效）中规定：第三条，重大税务案件的标准，由各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局案件审理委员会根据涉案金额、案件性质、争议程度、社会影响面等确定。按重大税务案件标准审理的案件达不到上年案发数10%的，须下调标准。

2、《重大税务案件审理工作规程》规定（规范国家税务总局审理重大税务案件）：第六条 符合下列情形之一的案件，经局领导批准，提交审理委员会审理：（一）上级领导机关交办的案件；（二）税务总局、国务院其他部门牵头，省级以下单位联合查处的案件；（三）应司法、监察机关要求，税务总局出具认定意见的案件；（四）税务总局要求省（区、市）税务机关跨区域联合检查，但各地对案件的定性或处理意见不一致，需要税务总局统一意见的案件；（五）税务总局督办，相关司局对定性、处理意见分歧较大的案件；（六）全国范围内影响重大，省（区、市）税务机关请示税务总局作出处理意见的案件；（七）审理委员会成员单位认为案情重大，需要审理的案件；（八）其他需要审理委员会审理的案件。

3、《重大税务案件审理办法》规定:

第十一条　本办法所称重大税务案件包括：

（一）重大税务行政处罚案件，具体标准由各省、自治区、直辖市和计划单列市税务局根据本地情况自行制定，报国家税务总局备案；

（二）根据重大税收违法案件督办管理暂行办法督办的案件；

（三）应司法、监察机关要求出具认定意见的案件；

（四）拟移送公安机关处理的案件；

（五）审理委员会成员单位认为案情重大、复杂，需要审理的案件；

（六）其他需要审理委员会审理的案件。

三、重大税务案件适用范围分析

1、重大税务行政处罚案件，具体标准由各省、自治区、直辖市和计划单列市税务局根据本地情况自行制定，报国家税务总局备案；

何为重大税务行政处罚案件，可以参考地方规定，例如：

• 《国家税务总局上海市税务局关于公布本市重大税务案件审理范围的公告》（07.20）：一、重大税务案件审理范围包括：（一）重大税务行政处罚案件。市局标准为拟处罚金额1000万元以上（含1000万元）的税务案件，区局标准为拟处罚金额100万元以上（含100万元）的税务案件。
• 《国家税务总局广东省税务局关于发布《国家税务总局广东省税务局重大税务案件审理办法》的公告》（06.15）

第十一条　本办法所称重大税务案件包括：

（一）符合标准的重大税务行政处罚案件。省税务局重大税务行政处罚案件标准为罚款金额达到1000万元或罚款倍数在3倍以上的行政处罚案件。各市（区）税务局重大税务行政处罚案件，具体标准为罚款金额达到下列数额或罚款倍数在3倍以上的行政处罚案件：广州市1000万元，珠三角其他市（区）（珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州、肇庆）500万元，其他市（区）300万元。

（3）《安徽省国税系统重大税务案件审理办法》（2017.03.21）

第十条　重大税务案件审理委员会审理的重大税务案件包括稽查局查处的下列案件：

（一）重大税务行政处罚案件，具体划分标准如下：

1.省局：查补税款500万元以上，且存在减轻处罚或不予处罚的；或者罚款在250万元以上的。2.市局：合肥市局为查补税款200万元以上，且存在减轻处罚或不予处罚的；或者罚款在50万元以上的。其他市局为查补税款100万元以上，且存在减轻处罚或不予处罚的；或者罚款在30万元以上的。3.县局：查补税款10万元以上，且存在减轻处罚或不予处罚的；或者罚款在10万元以上的。

从这些规定看来，对于重大税务行政处罚案件的判断一般会以处罚金额为参考。但是有些规定为以“拟处罚”金额为标准，大部分是以处罚金额为标准。

笔者认为“拟处罚”金额比“处罚”金额更为合理。因为适用重大税务案件审理程序的启动是基于对案件性质的预判，至于最终结果如何，是否一定处罚达到金额标准，并不确定。但是无论最终处罚结论如何，该行政处罚案件是已经经过了重大税务案件审理程序审理的，其救济途径，都应按照重大税务案件的复议来，这样才能保证纳税人的权利。

在此基础上，还可以进一步延伸提出一个问题。如果“拟处罚”金额符合重大行政处罚案件的标准，但是最终因为种种原因，并未对纳税人做出行政处罚，此时纳税人权利如何救济？笔者认为，无论最终是否做出行政处罚，“拟处罚”金额达到重大的税务案件的标准，那么就应该按照重大税务行政案件的审理程序进行审理，这样才能保障纳税人权利，也才符合重大税务案件审理程序的宗旨。在此情况下，纳税人理应适用重大税务案件的救济途径。

2、根据重大税收违法案件督办管理暂行办法督办的案件；

督办案件具体情形需要参见《重大税收违法案件督办管理暂行办法》的规定，其中第二条对上级税务局督办的案件情形进行了规定，第三条对国家税务总局督办的重大税收违法案件情形进行了规定，具体内容如下：

第二条 “上级税务局可以根据税收违法案件性质、涉案数额、复杂程度、查处难度以及社会影响等情况，督办管辖区域内发生的重大税收违法案件。对跨越多个地区且案情特别复杂的重大税收违法案件，本级税务局查处确有困难的，可以报请上级税务局督办，并提出具体查处方案及相关建议。重大税收违法案件具体督办事项由稽查局实施。”

第三条  “国家税务总局督办的重大税收违法案件主要包括：

（一）国务院等上级机关、上级领导批办的案件；（二）国家税务总局领导批办的案件；

（三）在全国或者省、自治区、直辖市范围内有重大影响的案件；

（四）税收违法数额特别巨大、情节特别严重的案件；

（五）国家税务总局认为需要督办的其他案件。

省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局督办重大税收违法案件的范围和标准，由本级国家税务局、地方税务局根据本地实际情况分别确定。”

根据《重大税收违法案件督办管理暂行办法》的规定，凡是应予以督办的案件，督办机关应向承办机关应当发送《重大税收违法案件督办函》，承办机关应当在接到督办机关《重大税收违法案件督办函》后7个工作日内按照《税务稽查工作规程》规定立案，在10个工作日内制订具体查处方案，并组织实施检查。承办机关具体查处方案应当报送督办机关备案；督办机关要求承办机关在实施检查前报告具体查处方案的，承办机关应当按照要求报告，经督办机关同意后实施检查。督办机关督办前承办机关已经立案的，承办机关不停止实施检查，但应当将具体查处方案及相关情况报告督办机关；督办机关要求调整具体查处方案的，承办机关应当调整。承办机关应当按照《重大税收违法案件督办函》要求填写《重大税收违法案件情况报告表》，每30日向督办机关报告一次案件查处进展情况；《重大税收违法案件督办函》有确定报告时限的，按照确定时限报告；案件查处有重大进展或者遇到紧急情形的，应当及时报告；案件查处没有进展或者进展缓慢的，应当说明原因，并明确提出下一步查处工作安排。

因此，如果是督办案件，那么在税务机关的案件存档材料中应该有《重大税收违法案件督办函》等相关文件。

• 应司法、监察机关要求出具认定意见的案件；

我国法律法规中与税务行政认定意见有关的规定：

（1）与行政认定意见有关的刑事诉讼法规定

刑事诉讼证据的种类：《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，证据包括：物证；书证；证人证言；被害人陈述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；鉴定意见；勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；视听资料、电子证据。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十二条第二款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。

（2）海关总署第97号令《中华人民共和国海关计核涉嫌走私的货物、物品偷逃税款暂行办法》

• 监察法相关规定

《中华人民共和国监察法》（2018.03.20）

第十八条　监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供。

结合案件来看，应司法、监察机关要求出具认定意见的案件，多是涉嫌犯罪的案件。这里是考虑了案件社会危害性，定性为重大税务案件。

• 拟移送公安机关处理的案件；

根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条　行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。

《国家税务总局关于印发<税务稽查工作规程>的通知》(国税发[2009]157号)第六十条规定，税收违法行为涉嫌犯罪的，填制《涉嫌犯罪案件移送书》，经所属税务局局长批准后，依法移送公安机关......。

因此，这里所指的拟移送公安机关处理的案件应该是符合上述条文规定的案件。

• 审理委员会成员单位认为案情重大、复杂，需要审理的案件；

关于审理委员会成员单位认为案情重大、复杂，需要审理的情属于由审理委员会单位酌定的情形，需要结合具体案情，综合多方面因素进行考量，没有明确标准。

6、其他需要审理委员会审理的案件。

其他需要审理委员会审理的案件属于兜底条款，也赋予了审理委员会自由裁量的权权力。

综上，重大税务案件适用范围范围有限，部分重大涉税案件被排除在外，例如重大纳税评估案件、重大特别纳税调整案件。不同税务机关对重大税务行政处罚案件的理解也存在不少偏差。实践中，不少案件纳税人与税务机关对于是否适用重大税务案件审理程序存在争议，华税认为要结合案件情况积极争取适用重大税务案件审理程序。

附录：重大税务案件审理相关地方规定

（1）国家税务总局上海市税务局关于公布本市重大税务案件审理范围的公告（2018.07.20）

（2）国家税务总局广东省税务局关于发布《国家税务总局广东省税务局重大税务案件审理办法》的公告（2018.06.15）

（3）广东省地方税务局关于发布《广东省地方税务局关于地方税务系统重大税务案件审理的实施办法》的公告(2018修订)[失效]（2018.02.26）

（4）安徽省国家税务局关于修改《安徽省国税系统重大税务案件审理办法》的公告(2017)（2017.03.21）

（5）安徽省国税系统重大税务案件审理办法(2017修改)（2017.03.21）

（6）广东省国家税务局关于修订《广东省国税系统重大税务案件审理办法》的公告(2017)[失效]（2017.02.17）

（7）江苏省国家税务局关于修订《江苏省国税系统重大税务案件审理实施办法》的公告（2016.11.30）

（8）广东省地方税务局关于发布《广东省地方税务系统重大税务案件审理实施办法》的公告[失效]（2016.09.18）

（9）上海市国家税务局、上海市地方税务局关于发布《上海市重大税务案件审理办法》的公告（2016.06.21）

（10）山东省地方税务局关于印发《全省地税系统重大税务案件审理办法》的通知（2016.05.05）

（11）内蒙古自治区地方税务局关于发布《内蒙古自治区地方税务局重大税务案件审理实施办法》的公告（2016.04.05）

（12）天津市地方税务局关于印发《天津市地税系统重大税务案件审理办法》的通知(2016修订)（2016.01.29）

（13）宁夏回族自治区国家税务局公告2015年第10号――关于重大税务案件审理范围的公告（2015.11.27）

（14）河南省地方税务局关于发布重大税务案件审理实施办法的公告（2015.11.19）

（15）安徽省国家税务局关于发布《安徽省国税系统重大税务案件审理办法》的公告（2015.09.24）

（16）广州市国家税务局公告2015年第6号——关于重大税务案件审理范围的公告（2015.08.31）

（17）佛山市国家税务局关于发布《佛山市国税系统重大税务案件审理办法》的公告（2015.08.19）

（18）安徽省地方税务局关于转发国家税务总局《重大税务案件审理办法》的通知（2015.07.28）

（19）青海省地方税务局关于发布《重大税务案件审理实施办法》的公告（2015.07.16）

（20）青海省国家税务局关于发布《重大税务案件审理实施办法(试行)》的公告（2015.05.11）

（21）海南省国家税务局公告2015年第4号――关于发布《海南省国家税务局重大税务案件审理工作规程》的公告（2015.04.13）

（22）海南省国家税务局关于发布《海南省国家税务局重大税务案件审理工作规程》的公告（2015.04.13）

（23）江苏省国家税务局关于发布《江苏省国税系统重大税务案件审理实施办法》的公告[失效]（2015.03.17）

（24）内蒙古自治区国家税务局关于公布重大税务案件审理权限及审理标准的公告（2015.03.05）

（25）四川省国家税务局关于发布《重大税务案件审理实施办法》的公告（2015.01.30）

（26）新疆维吾尔自治区国税局印发《自治区国税局机关重大税务案件审理规则》的通知（2008.02.01）

（27）吉林省国家税务局关于印发《吉林省国家税务局重大税务案件审理工作规程（试行）》的通知（2003.07.30）

（28）山东省地方税务局关于印发《山东省地税系统重大税务案件审理办法(试行)》的通知[失效]（2003.06.12）

（29）苏州市国家税务局转发省国税局《关于印发＜江苏省国税系统重大税务案件审理实施办法＞的通知》的通知（2002.05.21）

（30）江苏省关于印发《江苏省国税系统重大税务案件审理实施办法》的通知（2002.05.01）

（31）上海市国家税务局、市地方税务局关于转发国家税务总局《关于印发＜重大税务案件审理办法(试行)＞的通知》的通知（2001.06.04）

（32）北京市国家税务局转发国家税务总局《关于印发＜重大税务案件审理办法(试行)＞的通知》的通知（2001.03.19）

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）