出口企业退税的痛点——暂缓退税、暂扣出口退税款

编者按：在出口退税领域，出口企业经常会遇到被税局通知暂缓退税或暂扣出口退税款的情况，退税疑点未排除，出口企业普遍面临暂缓退税或暂扣退税款长达几年的问题，导致出口企业资金压力增大。本篇文章，结合实务向读者剖析暂缓退税、暂扣出口退税款存在的问题和出口企业权益的保障。

• 案例引入

J公司系C市一家外贸企业，成立于2012年，经营范围系自营和代理各类商品及技术的进出口业务，但国家限定公司经营或禁止进出口的商品及技术除外。C市国税稽查局于2016年6月对J公司进行了立案检查，在税务检查过程中，发现J公司有部分毛皮产品涉嫌骗取出口退税，2016年10月23日C市国税局作出C国税通【2016】1003号《税务事项通知书》，根据《国家税务总局关于<出口货物劳务增值税和消费税管理办法>有关问题的公告》第五条第五项第一目的规定，决定对J公司涉及出口毛皮的3304064.37元退税款暂缓退税。

J公司不服C市国税局作出的C国税通【2016】1003号《税务事项通知书》，向Z市人民法院提起行政诉讼。

• 暂不、暂缓退税的法律规定

• 暂缓退税在税收实践中所存在的问题

暂缓办理出口退税与暂扣出口退税款，本质并无差别。暂缓办理出口退税的对象是存在疑点的已申报尚未批准的出口业务；暂扣出口退税款的原因是已经完成退税的出口业务被税务机关在事后审核或调查的过程中发现疑点，其对象是不存在疑点的已申报且已审批通过但尚未完成退税的出口业务。现行税法的具体制度围绕着税务机关的税收征管权限编织出一个巨大的合法性网络，而由于制度上的固有缺陷，使得税务机关行使暂停出口退税的执法过程中存在损害企业出口退税权的行为，总结税局在具体执法实践中存在以下问题：

• 未履行书面告知义务。从我们代理的出口退税案件以及不少客户咨询反应的情况看，税务机关口头或电话通知暂缓办理和暂扣出口退税款的情况不在少数，未履行书面告知义务即作出对出口企业权益有影响的决定。
• 超范围暂缓出口退税。实务中，税务机关以审核的业务有疑点未排除为由，一刀切的暂缓办理出口退税的情况不在少数。我们曾代理的一起案件，A出口企业上游供应商为B公司，因C出口企业与B公司出口的业务被税务机关稽查，A公司由此受牵连，被主管税务机关作出暂扣其退税款的决定。
• 超期限暂缓、暂扣出口退税款。现行出口退税的相关文件并未对暂缓、暂扣出口退税款的时限作出规定，故实务中暂缓办理出口退税、暂扣出口退税款时间长达四五年的不在少数，税务机关通常的答复为疑点未排除。
• 税局普遍认为暂缓出口退税未对企业权益造成实际损害，不具可诉性。针对暂缓办理出口退税，税务机关普遍认为暂缓办理出口退税行为是一种中间性、阶段性状态，不是行政处罚，不应当单独成为行政诉讼的受理范围，暂缓办理退税是阶段性的行政行为，后续是否退税才是一个决定性的行政行为，故认定暂缓出口退税不可诉。
• 出口企业权益的保障

1、税务机关暂停出口退税应当有理有据

诚实推定原则是我国税法的一项基本原则，指税务机关在没有确凿的证据证明某一或特定税务违法事实或行为存在的情况下，应在先认定纳税人是诚实的、可以信赖的和无过错的，直到有足够的证据并由执法机关来推翻这一认定为止。

税务机关暂停对企业的出口退税办理的，应当落实到具体的出口业务上，并且应当基于初步的证据资料能够证明企业存在违法违规的行为，同时，税务机关应当在书面告知中对企业说明究竟是哪一笔出口业务存在可疑和问题。税务机关不能在没有初步证据的基础上直接一刀切地将企业已经申报但尚未退税的全部出口业务均暂停退税。

换言之，税务机关在暂停企业的某一笔或某几笔出口业务的退税的同时，对于该企业不存在疑点的出口业务应当继续按照规定的期限审核办理退税。如果税务机关一刀切地将企业的剩余出口业务全部暂停退税的，必然不符合诚实推定原则的内涵，将欠缺合法性和合理性。

2、税务机关应当依法履行正当告知义务

行政告知制度是现代行政程序的一项基本制度，是行政公开原则的内在要求和具体体现，其法理基础是行政相对人在行政法律关系中具有主体性法律地位，其知情权的保障体现为宪法对公民权利和自由的尊重和保护。因此，行政主体在行使行政权的过程中，应当将有关事项依法告知行政相对人，以利于行政相对人及时行使权利维护自身的合法权益。

《全国税务机关出口退(免)税管理工作规范(1.0版)》（税总发[2014]155号）第六条明确规定，“对出口企业申报的符合规定的退（免）税，主管国税机关应在20个工作日内〔从受理退（免）税申报之日起，至将《税收收入退还书》传递至国库〕办结相关退（免）税手续；对不符合规定的，应将具体内容及处理意见一次性书面告知出口企业。”据此规定，税务机关在审核过程中发现企业的出口退税申报不符合规定的，应当将企业的违法违规行为及处理意见一次性书面告知企业。如果税务机关未能够及时履行告知义务的，属于违反法定程序，并冲破其执法合法性的范畴。

3、税务机关暂缓办理出口退税决定具有可诉性

根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的规定，公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，人民法院应当受理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款第五项和第十项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于法院的受案范围。

暂缓办理出口退税虽为阶段性行为，但也对纳税人的财产权造成了实质性的影响，属于具有外部性的行政行为，属于行政诉讼案件的受理范围。出口企业不能如期获得出口退税利益，显然对企业的退税权利造成侵害，税务以及司法机关在审理此类案件时应转变观念，充分考虑纳税人财产权利，在严格按照行政诉讼法规定受理此类案件的前提下，也要尊重纳税人的合法权利，防止税务机关不作为、滥用职权。

4、税务机关应当及时作出相应处理

尽管国税发[2005]51号文第十四条规定的四种处理情形没有明确规定税务机关的办理时限，但依据效率原则及诚信原则，税务机关应当在合理时限内尽快、及时地作出处理，在涉及到税务稽查的情形中，税务机关应当按照税务稽查的法定期限进行处理。总之，暂停出口退税不应成为一种常态，如果企业存在骗取出口退税行为的，税务机关应当在查证属实的基础上对企业作出处罚决定，将“暂停”的状态推进至“停止”的状态。如果税务机关在对企业实施了暂停出口退税后迟迟不能给企业“合法”或“违法”的处理结果，则应构成不依法履行其法定职权的违法行为，应受法律的制裁。

5、及时取消暂缓，恢复办理出口退税

税务机关经查证属实企业不存在骗取出口退税以及其他违法违规行为的，应当立即对企业恢复办理出口退税。暂扣原因消除，税务机关应审核作出解除暂扣的措施。及时恢复企业出口退税业务的办理是税收中性原则基本内涵的体现，税务机关不应为纳税人的税收遵从设置过多的经济负担，不应因税收征管行为而破坏和干扰正常的市场经济秩序。如果税务机关无法及时有效地恢复企业的出口退税办理事项，则会大大影响企业的日常经营，损害市场竞争秩序。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）