税务检查与税务稽查的区别以及二者在实务中存在的问题

编者按：对于很少接触涉税实务的人来说，税务检查与税务稽查到底有何区别恐怕存在模棱两可的情况。税务检查与税务稽查主要在主体、对象、程序以及目的四个方面存在差异，文章中将会一一详细解说。不仅如此，本文还将讨论税务检查与税务稽查在实践中遇到的诸多问题，以飨读者。

一、税务检查

（一）税务检查的概念及检查对象的选择

税务检查是税收征收管理的一个重要环节，它是指税务机关依法对纳税人履行缴纳税款义务和扣缴义务人履行代扣、代收税款义务的状况所进行的监督检查。纳税人、扣缴义务人必须接受税务机关依法进行的税务检查，如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、隐瞒。税务机关依法进行税务检查时，有关部门和单位应当支持、协助。为深入贯彻《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办法[2015]58号）要求，推进税务稽查随机抽查，增强执法效能，国家税务总局特制定了《推进税务稽查随机抽查实施方案》（税总发[2015]104号）。

抽查的方法可以分为两种，一种是定向抽查，另一种是不定向抽查。

定向抽查是指按照税务稽查对象类型、行业、性质、隶属关系、组织架构、经营规模、收入规模、纳税数额、成本利润率、税负率、地理区域、税收风险等级、纳税信用级别等特定条件，通过摇号等方式，随机抽取确定待查对象名单，对其纳税等情况进行稽查。

“双随机”随机抽查对象划入税务稽查对象分类名录库及税务稽查异常对象名录库两个大类名录库中，实施动态管理，其中长期纳税申报异常企业、税收高风险企业、纳税信用级别低的企业、多次被检举有税收违法行为的企业、相关部门列明违法失信联合惩戒企业等异常类型对象将被列入税务稽查异常对象名录库，对列入税务稽查异常对象名录库的企业，会加大抽查力度，提高抽查比例和频次。

不定向抽查是指不设定条件，通过摇号等方式，随机抽取确定待查对象名单，对其纳税等情况进行稽查。也就是说，不管什么条件的企业，都有可能被选定为检查对象。

（二）税务检查的形式

①重点检查。重点检查指对公民举报、上级机关交办或有关部门转来的有偷税行为或偷税嫌疑的，纳税申报与实际生产经营情况有明显不符的纳税人及有普遍逃税行为的行业检查

②分类计划检查。分类计划检查是指根据纳税人历来纳税情况、纳税人的纳税规模及税务检查间隔时间的长短等综合因素，按事先确定的纳税人分类、计划检查时间及检查频率而进行的检查。

③集中性检查。集中性检查是指税务机关在一定时间、一定范围内，统一安排、统一组织的税务检查，这种检查一般规模比较大，如以前年度的全国范围内税收、财务大检查就属于这类检查。

④临时性检查。临时性检查指由各级税务机关根据不同的经济形势、偷逃税趋势、税收任务完成情况等综合因素，在正常的检查计划之外安排的检查。如行业性解剖、典型调查性的检查等。

⑤专项检查。专项检查指税务机关根据税收工作实际，对某一税种或税收征收管理某一环节进行的检查。比如增值税一般纳税专项检查、漏征漏管户专项检查。

（三）税务检查的方法

（四）企业被税务稽查的主要原因

一般来说，税务稽查的原因主要包括：

一是领导批示。现阶段只要是领导交办的案件，税务机关执行部门一般都会非常重视，会不遗余力的去完成检查任务。因此，对于领导批示的重大税务稽查案件，人力、物力的投入就会非常庞大，甚至有时还会查出其他企业的涉税问题。

二是举报。这里所提到的举报包含很多种类型，如会计举报、商业竞争对手之间的举报等，针对于不同的举报，税务稽查的方式有所区别。

三是专项检查。这是由国家税务总局牵头进行的专项检查活动，一般一年有几次，设计一些重要的企业或者行业。在专项检查中查出来的违法犯罪案件并不在少数。

四是当地稽查。也就是税务稽查局亲自查账。

五是纳税评估。税务稽查局查账后，如果对某些数字产生异常，企业要根据预警调整数字，把应缴税款如数上缴，以后一般不会出现大问题。

当税务稽查到来时，一定要问清楚稽查的目的，从而根据税务稽查原因确定具体应对措施。一般而言，当地稽查和纳税评估的风险指数较低，应该想办法将其控制在可控的范围内。

（五）税务检查管理中的问题

税务检查权是税收征管法赋予税务机关对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务的情况进行审查监督的法定职权，是确保国家财政收入和税收法律、法规和规章贯彻落实的重要手段。税收检查在敦促纳税人、扣缴义务人自觉遵守税法，履行征管义务方面发挥了重要的威慑作用。然而，制度永远落后与现实不可避免，税收检查在实践过程中也遇到各种问题，唯有不断完善改进才能在提高纳税人税法遵从度方面发挥更加积极的作用。就目前而言，税收检查在实务中遇到的主要问题包括以下几个方面：

第一，税务检查管理模式较为落后。就目前税务机关税务检查的模式而言，主要存在过于集权或者分权的问题，如何在集权与分权之间寻求一个平衡点至关重要。将税务检查的整体框架设计成对纳税人实施中央领导下的分类分级管理，对大企业和中小型企业采取不同的检查管理策略。

第二，对大企业税务检查的职能缺乏独立性。目前，针对大企业的税务管理，总局层面主要是由大企业税收管理司负责，其承担经济分析、税收风险分析以及税源监控等职责。但是，对于大企业的税务管理较为笼统，没有进行清晰地划分，例如大企业的基础管理与税务稽查都由一个部门负责，难免会造成大企业税收监管内部部门之间职能的弱化，不利于检查权的有效行使。

第三，税务检查队伍的稳定性与专业性不够。税务检查涉及到各行各业，在税收风险管理中，不论是建立风险指标模型还是检查执行过程，均需要有一支业务素质较强专业素养较扎实的团队来完成。然而，就目前的现状而言，税务部门鲜有对行业进行细分的专业检查队伍，直接影响了检查工作的质量。

第四，税务检查过程中的沟通机制受阻。陈诉、申辩权是纳税人的基本权利，在税务检查过程中，企业也可以和税务机关检察人员进行积极的沟通，说明情况。企业在面临税务稽查的过程中，税务机关检察人员应对被调查对象进行约谈。在这个环节中，企业应该要善于利用法律赋予的陈述申辩权。在承认企业存在问题的同时也要恰当的采取有效的保护措施。

二、税务稽查

（一）税务稽查的概念

税务稽查一般是指税务机关严格按照相关法律法规的规定，依照法定程序对纳税人、扣缴义务人的涉税情况进行检查处理的活动。按照国家税务总局原征收管理司编著的《新税收征收管理法及其实施细则释义》的解释,税务稽查,是税务检查的一种,是指税务稽查机构的专业检查。税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等。

（二）税务检查与税务稽查的区别

现行《税收征管法实施细则》第八十五条第二款规定,税务机关应当制定合理的税务稽查工作规程,负责选案、检查、审理、执行的人员的职责应当明确,并相互分离、相互制约,规范选案程序和检查行为。根据上述规定就有人理解为,税务稽查的第二个环节是税务检查,所以,税务检查是税务稽查的组成部分。有学者认为,这是法规的表述所引起的对税务检查和税务稽查概念的误解,这里的“检查”仅仅是税务稽查的一个实施环节,而不是理论上的税务检查概念。

税务检查相对税务稽查范畴较大。首先，从字面来理解，“税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。”虽说税务稽查是税务检查和处理工作，但是对这种税务检查加了限定性的定语：是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查。可见，税务稽查的目的性很明确，是对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的检查，而且它的案源是经过选案分析系统和人工随机产生的，它必须经过四个环节，这种具有特定目的、经过特定程序所进行的税务检查才是税务稽查。其次，从目前税务机关的实际操作来看，有些税务检查也不是税务稽查。比如：管理分局对税务登记证所进行的检查、对停歇业户所进行的检查、对注销税务登记所进行的结算检查。因为这些检查都不是通过选案产生的，而是根据税务机关正常管理需要所必须进行的管理性检查工作。

税务稽查与税务检查的主要区别有四个方面：

第一，主体不同。税务稽查的主体是税务专业稽查机构，税收检查的主体可以是各类税务机关，只不过征收、管理机构所从事的税收检查活动实际上是其管理活动的组成部分，是管理的一种手段。那种认为管理机构不能进行税收检查的认识是片面的。

第二，对象不同。税收检查的对象可以是所有的纳税人和扣缴义务人，只要税务机关认为有必要即可对其纳税和扣缴情况进行核查；而税务稽查的对象是依据举报或科学选案而确定的有涉嫌违法行为的纳税人、扣缴义务人。

第三，程序不同。税收检查的程序相对简单，而税务稽查必须根据国家税务总局制定的《税务稽查工作规程》，经过选案、实施、审理、执行4个环节。

第四，目的不同。税收检查往往是由于某种管理上的需要对纳税人的某一税种、某一纳税事项或某一时点的情况进行检查和审核，而税务稽查一般是为打击偷逃税违法犯罪行为，对涉嫌违法的纳税人进行全面、彻底的检查，以震慑犯罪，维护税收秩序。可以看出，过去我们讲的管理性检查实际上属于税收检查的范畴，而执法性检查才是真正的税务稽查。

（三）税务稽查的程序

税务稽查的基本任务，是依法查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税。税务稽查由税务局稽查局依法实施。稽查局主要职责，是依法对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务情况及涉税事项进行检查处理，以及围绕检查处理开展的其他相关工作。稽查局查处税收违法案件时，实行选案、检查、审理、执行分工制约原则。稽查局设立选案、检查、审理、执行部门，分别实施选案、检查、审理、执行工作。

第一，选案。稽查局应当通过多种渠道获取案源信息，集体研究，合理、准确地选择和确定稽查对象。选案部门负责稽查对象的选取，并对税收违法案件查处情况进行跟踪管理。选案部门应当建立案源信息档案，对所获取的案源信息实行分类管理。案源信息主要包括：

①财务指标、税收征管资料、稽查资料、情报交换和协查线索；
②上级税务机关交办的税收违法案件；
③上级税务机关安排的税收专项检查；
④税务局相关部门移交的税收违法信息；
⑤检举的涉税违法信息；
⑥其他部门和单位转来的涉税违法信息；
⑦社会公共信息；
⑧其他相关信息。

经批准立案检查的，由选案部门制作《税务稽查任务通知书》，连同有关资料一并移交检查部门。选案部门应当建立案件管理台账，跟踪案件查处进展情况，并及时报告稽查局局长。

第二，检查。实施检查时，依照法定权限和程序，可以采取实地检查、调取账簿资料、询问、查询存款账户或者储蓄存款、异地协查等方法。对采用电子信息系统进行管理和核算的被查对象，可以要求其打开该电子信息系统，或者提供与原始电子数据、电子信息系统技术资料一致的复制件。被查对象拒不打开或者拒不提供的，经稽查局局长批准，可以采用适当的技术手段对该电子信息系统进行直接检查，或者提取、复制电子数据进行检查，但所采用的技术手段不得破坏该电子信息系统原始电子数据，或者影响该电子信息系统正常运行。另外，实施检查时，应当依照法定权限和程序，收集能够证明案件事实的证据材料。收集的证据材料应当真实，并与所证明的事项相关联。调查取证时，不得违反法定程序收集证据材料；不得以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；不得以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取证据材料。

第三，审理。审理部门接到检查部门移交的《税务稽查报告》及有关资料后，应当及时安排人员进行审理。审理人员应当依据法律、行政法规、规章及其他规范性文件，对检查部门移交的《税务稽查报告》及相关材料进行逐项审核，提出书面审理意见，由审理部门负责人审核。案情复杂的，稽查局应当集体审理；案情重大的，稽查局应当依照国家税务总局有关规定报请所属税务局集体审理。对《税务稽查报告》及有关资料，审理人员应当着重审核以下内容：
①被查对象是否准确；
②税收违法事实是否清楚、证据是否充分、数据是否准确、资料是否齐全；
③适用法律、行政法规、规章及其他规范性文件是否适当，定性是否正确；
④是否符合法定程序；
⑤是否超越或者滥用职权；
⑥税务处理、处罚建议是否适当；
⑦其他应当审核确认的事项或者问题。

第四，执行。执行部门接到《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》、《不予税务行政处罚决定书》、《税务稽查结论》等税务文书后，应当依法及时将税务文书送达被执行人。执行部门在送达相关税务文书时，应当及时通过税收征管信息系统将税收违法案件查处情况通报税源管理部门。被执行人未按照《税务处理决定书》确定的期限缴纳或者解缴税款的，稽查局经所属税务局局长批准，可以依法采取强制执行措施，或者依法申请人民法院强制执行。经稽查局确认的纳税担保人未按照确定的期限缴纳所担保的税款、滞纳金的，责令其限期缴纳；逾期仍未缴纳的，经所属税务局局长批准，可以依法采取强制执行措施。被执行人对《税务行政处罚决定书》确定的行政处罚事项，逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，稽查局经所属税务局局长批准，可以依法采取强制执行措施，或者依法申请人民法院强制执行。稽查局对被执行人采取强制执行措施时，应当向被执行人送达《税收强制执行决定书》，告知其采取强制执行措施的内容、理由及依据，并告知其依法申请行政复议或者提出行政诉讼的权利。

（四）税务稽查管理中存在的问题

《税务稽查工作规程》（国税发[2009]157号）第二条就明确了税务稽查的基本任务，即依法查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税。市场经济越发展，税收事务就会愈繁重，由于企业的经营类型及环境有较大的差异，税务机关的税收征管工作因此也是状况百出，问题不断的涌现出来。税务稽查作为主要的税收征管工作，主要存在以下几点不足之处：

第一，税务稽查人员业务素养不足以及思想观念存在误区。首先，税务稽查人员常年忙于税收实务工作，导致部分稽查人员疏于学习税法理论知识。税务人员对于一些法律法规及规范性文件仅仅停留在字面理解上，不能真正把握税法条文的内涵及要义，违背税法的原则及精神，直接导致纳税人的合法权益受损；其次，在传统的税务执法模式中，税务机关较为倚重税务管理以及执法工作，对于纳税服务的观念较为缺乏，虽然目前税务部门大力倡导纳税服务理念，但是一些地区以及部分办案人员仍然没有意识到纳税服务在税收征管工作中的重要性，以“纳税人为本”的人本税法理念并未在税务系统中真正形成。

第二，税务稽查过程中的纳税服务体系尚未形成。纳税服务工作是税收征管工作中的重要组成部分，我国税务机关在传统上通常通过税收的执法的强度来保证税款的征缴效率，很少提及纳税服务。近年来，由于公民法律意识的逐渐觉醒，税务机关纳税人服务意识也在不断增强，以满足纳税人的诉求。税务机关在办税大厅以及税收征管工作中不断加强纳税服务工作的同时，纳税服务工作并没有真正形成较为完善的体系，在机构制度、考核奖惩以及细化操作等方面的工作并没有系统铺开，还有待进一步的完善。

第三，税务机关内部各部门之间的协调能力不足。各级税务机关下属的稽查局在工作上看似独立于税务机关其他各部门，但是税务稽查工作的高效开展必须得到其他部门的大力支持及配合。例如，稽查工作重在对纳税人的税务事项实施检查工作，对于税收法规及政策的理解和把握较为不足，这就有赖于专司法规的部门予以帮助，做到对纳税人的税务事项处理既有充分的事实根据，又合理合法。

第四，税务稽查的威慑力较为不足。稽查局的职能定位科学合理可以有效提高税收稽查工作的效率，相反。只能定位不清将大大的制约税务稽查工作。在实务中，基层稽查部门不仅仅需要承担稽查工作，还需要进行注销检查、一般协查以及举报核查等业务工作，分散了稽查人员的办案精力，也在很大程度上影响了办案的效果，从而导致稽查工作的威慑力的不足。

第五，缺乏与纳税人的沟通，纳税指导工作不足。在现行税收征管工作中，部门税务机关限于人力的紧张，一个税收管理员通常需要负责管理几十户甚至上百户企业，难以实现精细化以及精准的管理，难以实现对于每一个纳税户进行细致有效的沟通。在一部分涉税案件中，企业直到稽查部门下达税务检查通知书时才与案件相关的税务管理人员取得联系，导致自己在税收工作中处于较为被动的地位。不仅如此，税务机关在税收法律、政策以及规范性文件的宣传指导上缺乏一定的主动性，纳税人对于税法的理解不到位，直接影响了纳税人的税法遵从程度。

以上不足仅是对目前税收稽查工作中存在的部分较为典型的问题进行了列举，在此并不是为了否定税务稽查工作取得的成效，其固然存在一定的不足之处，但是其在保障国家税收实现，打击税收违法行为方面也发挥了积极有效的作用，认识到不足，积极地进行改进才是税务机关开展税收相关工作应当具备的姿态。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）