局长不组织集体讨论致税务局违反法定程序败诉案

编者按：

我国行政处罚法第三十八条第三款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。税务机关拟对情节复杂或者重大税收违法行为给予较重的行政处罚的，其负责人应当组织集体讨论决定，如若不组织集体讨论决定的，则属违法法定程序。本案即税务局局长未依照行政处罚法的规定组织参与集体讨论决定致使税务局的税务行政处罚决定违反法定程序被撤销的经典案例。

一、案情简介

张明喜，系福建省永定县人，在永定县兴建了东山加油站，从事柴油零售业务。2009年9月，张明喜与邱某就加油站的经营管理进行合作，同年10月30日，双方签订了《东山加油站合作协议》，并约定双方合作经营期间，邱某负责加油站的日常事务管理，张明喜负责筹集加油工。2010年3月，张明喜与邱某之间因产生合伙内部纠纷，导致东山加油站停止营业。

2010年6月，永定县国税局对东山加油站进行核查发现在2009年9月至2010年1月期间，东山加油站共实现增值税应税销售额1876439.57元，而在同期“商品销售收入”明细账账面记载的收入以及增值税申报的应税收入仅为256900.51元，在账簿上少列收入1619449.06元，造成少缴增值税共计275306.34元。至2013年1月，东山加油站将少缴的增值税税款缴清。

2012年8月27日，永定县国税局对东山加油站的上述偷税行为进行立案调查，并于2013年1月17日作出税务行政处罚事项告知书。2013年1月23日，张明喜提出听证申请。2013年2月5日，永定县国税局举行了听证会。2013年3月15日，永定县国税局向东山加油站做出了永国税罚字（2013）45号《税务行政处罚决定书》，认定东山加油站在2009年9月至2010年1月通过设置外账、隐匿销售收入的方式少申报缴纳增值税275306.34元，构成偷税，对其处以少缴纳增值税税款0.5倍的罚款。2013年4月3日，东山加油站将罚款缴清。

张明喜不服永定县国税局作出的永国税罚字（2013）45号《税务行政处罚决定书》，向永定县人民法院提起行政诉讼。永定县人民法院于2013年6月25日受理，并于2013年7月23日公开开庭审理。法院经审理认为，东山加油站在经营过程中在账簿上少列收入，构成偷税，但经查永定县国税局向法院提交的听证材料及税务机关审理材料，发现本案经永定县国税局重大税务案件审理委员会审理，属于情节复杂案件，而永定县国税局在举行听证会后没有遵循行政处罚法第四十三条、第三十八条第二款关于“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，便径行作出行政处罚决定，属程序违法，依法应予撤销。鉴于永定县国税局已于2013年8月14日主动撤销了永国税罚字（2013）45号《税务行政处罚决定书》，判决确认永定县国税局作出的永国税罚字（2013）45号《税务行政处罚决定书》违法，责令永定县国税局于本判决生效后一个月内重新作出具体行政行为。

二、华税点评

（一）永定县国税局违反法定的听证后集体讨论决定程序，应承担败诉后果

1、重大行政处罚类案件在听证程序结束后应集体讨论决定

《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条规定，“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”行政处罚法第三十八条规定，“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（国税发[1996]190号）第十九条规定，“听证结束后，听证主持人应当将听证情况和处理意见报告税务机关负责人。”

据上述规定，行政机关拟作出行政处罚的案件经过听证程序后，行政机关不能径直作出决定，而是应当进一步实施调查程序，并由行政机关负责人对进一步的调查结果进行审查再作出决定，对于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，行政机关负责人应当组织集体讨论决定。

2、本案经重大案件审理委员会审理，属于当地情节复杂的重大税务违法案件

在本案审理中，永定县人民法院认定东山加油站偷税案属于情节复杂的重大税务案件，在笔者分析看来，主要有以下两个理由：

（1）本案经税务机关的重大税务案件审理委员会审理

永定县人民法院向永定县国税局送达东山加油站的起诉状副本后，永定县国税局向法院提交了书面答辩状及证据材料，其中包括税务稽查审理报告、税收违法案件集体审理纪要、重大税务案件审理提请书、重大税务案件初审报告、重大税务案件审理纪要以及听证会的有关材料。据此，从税务行政程序上看，本案经永定县国税局立案调查后，由永定县国税局重大税务案件审理委员会审理并出具了审理报告，且案件经历了听证程序，应属于情节较为复杂的重大税务案件。

（2）综合当地实际情况考量

尽管东山加油站采取设置账外账、在账簿上少列收入进行偷逃税款的方式并不少见，但受限于不同地区的税务稽查工作能力及水平，结合永定县当地的实际情况，本案偷逃税款金额为27万余元，在当地已属偷税金额较大的重大案件。

3、听证后永定县国税局负责人未组织集体讨论审理致违反法定程序

前已述及，2013年2月5日永定县国税局对东山加油站偷税案举行了听证会，并于2013年3月15日作出了处罚决定，期间永定县国税局负责人没有组织集体讨论审理，法院是如何发现这一事实的呢？

在永定县国税局向法院提交的案件证据及材料中，法院发现税务局的重大税务案件审理纪要、报告等内容中均是听证会之前作出的，听证程序结束后，税务局没有再出具任何书面的重大税务案件审理材料及有关的集体讨论审理纪要等材料，由此推断，永定县国税局在2013年2月5日听证程序结束后，其负责人并没有组织集体讨论审理，违反了行政处罚法第四十三条及第三十八条的规定，属于违反法定程序，应予撤销。

（二）深化局长负责制成为税收征管改革的趋势

近年来，我国行政管理体制改革大有深化行政机关首长负责制之趋势，最为明显表现即我国行政诉讼法的修订。2014年新修订的行政诉讼法第三条第三款明确规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。”2015年的《最高人民法院关于适用<</span>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2015]9号）第五条也明确规定，“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职和副职负责人。”这一变化在税收征管领域也尤为明显，尤其体现在重大税务案件审理的有关规定之中。

《重大税务案件审理办法（试行）》（国税发[2001]21号）第六条规定，“县级（含县）以上税务局设立审理委员会。审理委员会设主任一名，副主任若干名，成员由税务局领导及有关部门负责人组成。”此条并没有明确规定税务局审理委员会的主任、副主任是否必须由税务局局长、副局长担任。可以说，在此条规定之下，税务局局长、副局长完全可以不进入审理委员会，不必承担对重大税务案件的审理责任。

而2015年2月1日起开始施行的《重大税务案件审理办法》（国家税务总局令第34号）第五条规定，“省以下各级税务局设立重大税务案件审理委员会。审理委员会由主任、副主任和成员单位组成，实行主任负责制。审理委员会主任由税务局局长担任，副主任由税务局其他领导担任。”新办法明确要求各级税务局局长必须担任审理委员会主任一职，并明确规定了主任负责制，强化了税务局局长的案件审理职责。这也就意味着，凡案件经重大税务案件审理程序审理的，各级税务局局长必须亲自参与案件的审理工作，并承担对案件审理决定的法律责任。

（三）首长负责制的法定化增加了税务机关的执法风险

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，税务机关拟对情节复杂或者重大税收违法行为给予较重的行政处罚的，税务机关的正职负责人应当组织集体讨论决定，并形成书面的审理纪要或报告，正职负责人应当在审理纪要或报告上签字，完成这一法定程序后税务机关才能对纳税人作出处罚决定。

根据《重大税务案件审理办法》（国家税务总局令第34号）第五条的规定，税务机关正职负责人和副职负责人应当分别担任重大税务案件审理委员会的委员，并亲自负责重大税务案件的审理工作，在重大税务案件审理纪要和报告上签字确认。

根据我国行政诉讼法及行政复议法的规定，在复议或诉讼期间，税务机关不能够再补充提交任何证据。如果税务机关没有按照上述规定履行相应的法定程序的，将被视为违反法定程序，而且也无法再进行补正，势必会承担不利的败诉后果，从而增加了税务机关的执法风险。

小结

首长负责制的法定化有利于强化税务机关负责人的法定责任，进一步促进税务机关审慎执法，对纳税人合法权益的保障具有一定的积极作用。同时，首长负责制也进一步要求税务机关必须严格依照法定的程序、方式和职权依法实施税收征管，加重了税务机关的执法风险。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）