法院驳回税局强制执行申请！——一则税案看《行政强制法》第58条对纳税人实体权利的最后保障

编者按

行政强制执行是行政法中的一项重要制度，经过长期实践，我国的行政强制执行制度已逐步形成，具有自己的鲜明特色。我国《行政强制法》不仅规定了法院对行政强制执行申请的形式审查，更赋予法院对于案件实质审查的裁量权。本案中，法院因税局作出的税务处罚缺乏事实依据，从而裁定不予强制执行，维护了纳税人的合法权益。

一、案情简介

2016年9月21日，申请执行人山西省大同市地方税务局稽查局（以下简称“稽查局”）向被申请执行人大同市景美园林绿化工程有限责任公司（以下简称“景美公司”）作出同地税稽罚（2016）第21号《税务行政处罚决定书》，认定其向大同市万城房地产开发有限责任公司开具的建筑业统一发票共9张均系伪造的假发票，遂对其处以罚款245329.8元。

景美公司在该行政处罚决定书规定的时间内既不申请行政复议，又不提起行政诉讼，亦未在规定期限内缴纳罚款，故申请执行人向大同市城区人民法院申请强制执行。法院查明，涉案9张假发票系刘某以景美公司名义对外开具，景美公司对此并不知情，稽查局对其处罚缺乏事实依据，因此裁定不予强制执行。大同市中级人民法院亦认可一审法院观点，驳回稽查局复议申请。

二、各方观点

稽查局申请理由为：1.被执行人景美公司明知刘某等人借用其资质承包大同市万城房地产开发有限责任公司项目，并收取了相应的手续费；2、被执行人确实存在向大同市万城房地产开发有限责任公司开具发票的事实；3、被执行人存在收取大同市万城房地产开发有限责任公司工程款的行为；4、涉案发票的票面金额均进入过被执行人账户。

法院认为：申请执行人提交申请材料之询问笔录，仅说明刘某承认其以景美公司名义给大同市万城房地产开发有限责任公司出具的9张建筑业统一发票系其本人于2012年从他人手中购得。而没有其他证据证明景美公司知晓刘某对外使用假发票。因此，稽查局作出的处罚决定，缺乏事实依据。

三、法律梳理

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行的执行主体分为两类，一是人民法院，二是行政机关。《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

向人民法院提起的行政强制执行，被称为非诉讼行政执行，是指行政机关作出具体行政行为后，行政相对人既不向人民法院提起行政诉讼，又不履行该具体行政行为，没有强制执行权的行政机关以及与该具体行政行为相关的公民、法人、其他组织向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。

此外，具有行政强制执行权的行政机关，也可以自行实施强制执行行为。税收征管当中的行政强制执行规定于《税收征管法》第四十条与第八十八条，并且该两条对税款、滞纳金与罚款的强制执行作出了区分：

可见，《税收征管法》第四十四条赋予了税务机关对税款、滞纳金以自行实施行政强制执行的权力，同时，《税收征管法》第八十八条第三款赋予税务机关行政强制执行税收罚款的选择权。尽管第四十条针对的执行对象仅为欠缴税款与滞纳金，但是第八十八条对的第四十四援引，扩大了税务机关对强制执行权，将罚款亦纳入可以自行实施强制执行的范围。

四、华税观点

非诉讼行政执行申请当中，法院进行书面审理，主要考量三个因素：1.行政机关提交材料是否符合法律规定；2.行政决定是否具备法定执行效力；3. 原行政行为是否缺乏事实根据、是否缺乏法律、法规依据、是否存在其他明显违法并损害被执行人合法权益（《行政强制法》第五十八条）。其中，因素1、2属于形式审查的范畴，而因素3则属于实质审查的范畴。

在实践当中，法院往往仅注重形式审查，而忽视实质审查，且在大多数情况下这种审查往往流于形式，并没有起到对行政权的监督作用。殊不知这一道实质审查程序，实为保护纳税人财产免于不当执行的“最后一道屏障”。

税务处罚决定之应对

前已述及，只有在纳税人超过复议期限、诉讼期限不提起复议、诉讼，又不履行处罚决定时，税务机关才可以选择向法院申请强制执行。因此，在法院进入审理阶段时，纳税人实际上已经丧失了复议权、诉讼权这两个重要的程序性权利，其已无法通过复议、诉讼渠道获得法律救济。正是考虑到这一点，《行政强制法》第五十八条亦赋予法院实质审查的权力，作为最后一道屏障，保护纳税人财产免于不当强制执行。

华税坚持，法院只有经过实质审查，才能对税务机关作出的行政强制决定是否合法作出认定，通过对不符合法律规定的裁定不予执行，才能有效防止行政强制的滥用，从而真正达到司法权对行政权实施监督的目的，起到保护纳税人的作用，依法行政的公正价值也才可以实现。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）