账簿丢失情有可原，税局应当酌情处理

编者按

税务稽查过程中，纳税人拒绝提供有关资料的，税务机关应当责令改正，并且可以处以罚款。但是，在特殊情况下，纳税人无法提供相关资料具有正当理由，税务机关亦应当进行审查核实，确定无法提供资料的情况是否具有正当性，再作评判。本案中税务机关没有听取纳税人解释，其作出的处罚决定被法院依法撤销。

一、案情简介

东阿县金华运输队系个人独资企业，成立于2005年，经营范围为普通货运、货物配载服务、货物信息咨询服务。黄玉茂系出资人、法定代表人。

2014年黄玉茂因犯持有伪造发票罪获刑。在侦查期间，企业无法经营，黄玉茂将企业转让给其弟黄玉奎。黄玉奎2017年2月办理了金华运输队的投资人变更手续，同年4月办理了税务登记变更手续。

2017年2月12日，东阿县人民检察院发出《检察建议书》，建议东阿县地税局对黄玉茂的金华运输队2011年至2013年的申报纳税情况，按照所得税征收方式进行详细核定。根据该建议书，东阿县地税局姜楼中心税务所申请对东阿县金华运输队2011年、2012年度缴纳地方税情况进行检查，税务执法行为为调取账簿。

2017年3月1日，东阿县地税局姜楼中心税务所作出税务检查通知书和调取账簿资料通知书，并于当日送达。黄玉茂收到该通知书后曾向其解释说明金华运输队因无人管理，已经停止经营，导致原有账簿丢失，无法提供账簿。

因黄玉茂未提供账簿等相关资料，东阿县地方税务局于2017年3月21日作出东地税罚【2017】1号税务行政处罚决定书，以其拒绝提供账簿及相关资料为由，对东阿县金华运输队（黄玉茂）罚款30000元。黄玉茂对该处罚决定不服，于2017年4月10日向本院提起诉讼。

二、各方观点

税务机关认为，因原告黄玉茂未按照东姜地税调【2017】02001号、东姜地税调【2017】02002号通知要求提供账簿及相关资料，经责令限期改正仍未改正，故根据《税收征收管理法》认定其为“拒不提供相关账簿”，作出行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确。

法院认为，2014年原告黄玉茂因涉嫌犯罪被立案侦查。在此期间，金华运输队因无人管理，停止经营，加之其保管账簿不力，导致账簿丢失。2017年，被告所属姜楼中心税务所才对其五、六年前即2011、2012年的经营情况进行检查，并要求调取账簿等资料。原告也曾向被告解释过无法提供账簿的原因。根据《税收征收管理法实施细则》第二十九条第二款规定，账簿、记账凭证、报表等有关涉税资料应当保存10年。原告账簿丢失与其受到刑事处罚后运输队无人管理、停止经营有直接关系。原告因保管不力导致账簿丢失而无法提供，不属于能够提供而拒不提供账簿资料的情况。被告以其拒不提供账簿资料为由进行处罚，适用法律不当，本院不予支持。

三、华税点评

行政执法，以事实为依据，以法律法规等规范性文件为准绳。在认定事实时，税务机关不能“唯结果论”，而应当考虑到影响结果的各种因素。税务检查行为亦应当遵循行政法合理行政的基本原则。

合理行政原则表现为行政决定应当具有理性。最低限度的理性，是指行政决定应当具有一个有正常理智的普通人所能达到的合理与适当，并且能够符合科学公理和社会公德。更为规范的行政理性表现为以下三个原则：第一，公平公正原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。第二，考虑相关因素原则。作出行政决定和进行行政裁量，只能考虑符合立法授权目的的各种因素，不得考虑不相关因素。第三，比例原则。行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

虽然《税收征管法》及其《实施细则》没有说明“拒不提供账簿资料”是否仍有裁量余地，是否存在正当理由，但是税务机关在执法过程中，仍应当听取行政相对人的辩解，审查其辩解是否构成“正当理由”。机械地适用规范性文件，其社会效果必定大打折扣。随着行政程序法的制定提上日程，我们相信税务机关在“合理执法”、“人性化执法”的道路上更进一步。

（作者：刘天永，北京华税律师事务所主任，全国律协财税法专业委员会副主任兼秘书长，法学博士，经济学博士后，税务律师，注册会计师，注册税务师；QQ和个人微信号均为：977962，添加可互动交流。）